外匯儲備管理體系的國際比較與借鑒

摘 要:對外匯儲備的管理，新加坡#65380;挪威采取由財政部主導或財政部和中央銀行共同主導，由政府所屬的投資管理公司進行積極的外匯儲備管理的多層次的儲備管理體系#65377;美國和日本采取由財政部和中央銀行共同管理外匯儲備的管理體系#65377;我國的外匯儲備管理體系，實際上是由中央銀行獨立進行戰略和操作層面的決策，屬于單一層次的儲備管理體系#65377;由中央銀行獨立進行戰略和操作層面的決策具有較大的靈活性，但也有弊端，一是匯率政策和貨幣政策之間的沖突無法避免，二是我國巨大的儲備規模決定了其運用必須實現國家戰略目標，而單純從中央銀行角度進行相關決策，缺乏達到和實施上述戰略的基礎#65377;因此，我們應該借鑒國外儲備管理的經驗，不斷完善我國的儲備管理體系#65377;

關 鍵 詞:外匯儲備;管理體系;借鑒

中圖分類號:F830．45文獻標識碼:A文章編號:1006-3544(2006)05-0012-02

中國外匯儲備自2006年2月底就已超過日本，躍居世界第一位#65377;據中國人民銀行和日本財務省數據的統計顯示，到2006年6月末，我國外匯儲備余額為9411.15億美元，同比增長32.37%;而日本外匯儲備為8648.8億美元，我國的外匯儲備居世界第一#65377;我國外匯儲備自1996年末首次突破1000億美元以來，就一直處于迅速增長的趨勢#65377;外匯儲備充裕，有利于增強我國的國際清償能力，提高海內外對中國經濟和中國貨幣的信心;也有利于應對突發事件，防范金融風險，維護國家安全#65377;然而，巨額的外匯儲備對資源的合理配置與資金的使用效率提出了更高的要求，因此有必要構建更為市場化的儲備管理體系#65377;本文通過對世界主要國家的儲備體系的簡要介紹和比較，給出了中國應如何改善其外匯管理體系的政策建議#65377;

一#65380;新加坡#65380;挪威:多層次的儲備管理體系

新加坡和挪威的儲備管理體系，是由財政部主導或財政部和中央銀行共同主導，由政府所屬的投資管理公司進行積極的外匯儲備管理的多層次的儲備管理體系#65377;

(一)新加坡的儲備管理體系

新加坡的外匯儲備管理采用的是財政部主導下的新加坡政府投資公司(GIC)+淡馬錫控股(Temasek)+新加坡金融管理局(MAS)體制#65377;新加坡實行積極的外匯儲備管理戰略，所謂外匯儲備的積極管理，就是在滿足儲備資產必要流動性和安全性的前提下，以多余儲備單獨成立專門的投資機構，拓展儲備投資渠道，延長儲備資產投資期限，以提高外匯儲備投資收益水平#65377;20世紀70年代以來，由于新加坡經濟增長強勁#65380;儲蓄率高以及鼓勵節儉的財政政策，新加坡外匯儲備不斷增加#65377;新加坡政府在對經濟前景進行評估之后，確認國際收支平衡將保持長期盈余#65377;為了提高外匯儲備的投資收益，政府決定改變投資政策，減少由新加坡金融管理局投資的低回報的流動性資產，允許外匯儲備和財政儲備投資于長期#65380;高回報的資產#65377;

新加坡金融管理局(MAS )即新加坡的中央銀行，是根據1970年《新加坡金融管理局法》于1971年1月 1日成立的#65377;MAS持有外匯儲備中的貨幣資產，主要用于干預外匯市場和作為發行貨幣的保證#65377;新加坡外匯儲備積極管理的部分，由新加坡政府投資公司(GIC)和淡馬錫控股負責#65377;1981年5月新加坡政府投資公司(GIC)成立，它主要負責固定收入證券#65380;房地產和私人股票投資#65377;它的投資是多元化的資產組合，主要追求所管理的外匯儲備保值增值和長期回報#65377;淡馬錫控股是另外一家介入新加坡外匯儲備積極管理的企業#65377;淡馬錫原本負責對新加坡國有企業進行控股管理，從上世紀90年代開始，淡馬錫利用外匯儲備投資于國際金融和高科技產業，至今公司資產市值達到1003億新元#65377;

就對外匯儲備積極管理而言，發揮主導作用的為新加坡財政部#65377;GIC與淡馬錫所管理的不僅僅是新加坡的外匯儲備，也包括了新加坡歷年累積的財政儲備(主要由GIC管理)#65377;GIC和淡馬錫都為新加坡財政部全資擁有#65377;

(二)挪威的儲備管理體系

挪威外匯儲備的管理采取的是財政部和挪威中央銀行(Norges Bank，以下簡稱NB)聯合主導下的挪威銀行投資管理公司(NBIM)+挪威銀行貨幣政策委員會的市場操作部(NBMP/MOD)體制#65377;挪威也實行外匯儲備積極管理的戰略，挪威是世界第三大石油凈出口國，隨著石油收入的快速增長，挪威于1990年建立了政府石油基金#65377;外匯儲備的積極管理開始被提到議事日程上來#65377;

財政部對石油基金的管理負責，但石油基金的管理運作被委托給挪威銀行#65377;就財政部而言，其責任主要在于制定長期投資策略，確定投資基準，風險控制，評估管理者以及向議會報告基金管理情況#65377;而中央銀行則是按照投資要求具體進行石油基金的投資操作，以獲取盡可能高的回報#65377;

成立于1998年的NBIM，是挪威中央銀行下屬的資本管理公司，它的成立奠定了今天挪威外匯儲備積極管理的基本架構#65377;它不介入一般的銀行業務，其主要任務是履行其作為投資管理者的職能，發揮其作為機構投資者的優勢，對外匯儲備進行積極管理#65377; 2000年NBIM進行了小規模的指數和加強指數投資#65377;從2001年起，一些組合已經開始投資于股票，2003年開始，又投資于沒有政府擔保的債券，從而使基金資產組合更加多元化，投資的持有期限較以前也有所延長#65377;挪威銀行貨幣政策委員會的市場操作部主要負責外匯儲備的流動性管理，其職能類似于中國國家外匯管理局的儲備管理司#65377;

除上述國家外，韓國也建立了財政部+韓國銀行+韓國投資集團這種多層次的儲備管理體系#65377;

二#65380;美國#65380;日本:雙層次的儲備管理體系

美國和日本采取由財政部和中央銀行共同管理外匯儲備的管理體系#65377;

(一)美國的儲備管理體系

美國的儲備管理體系由財政部和美聯儲共同管理#65377;美國的國際金融政策實際上是由美國財政部負責制定的，美聯儲則負責國內貨幣政策的決策及執行#65377;在外匯儲備管理上，兩者共同協作，以保持美國國際貨幣和金融政策的連續性#65377;事實上，從1962年開始，財政部和美聯儲就開始相互協調對外匯市場的干預，具體的干預操作由紐約聯邦儲備銀行實施，它既是美聯儲的重要組成部分，也是美國財政部的代理人#65377;從20世紀70年代后期開始，美國財政部擁有一半左右的外匯儲備，而美聯儲掌握著另一半#65377;

美國財政部主要通過外匯平準基金(ESF)來管理外匯儲備#65377;其管理過程是:(1)早在1934年，美國《黃金儲備法》即規定財政部對ESF的資產有完全的支配權#65377;目前ESF由三種資產構成，包括美元資產#65380;外匯資產和特別提款權，其中外匯部分由紐約聯邦儲備銀行代理，主要用于在紐約外匯市場上投資于外國中央銀行的存款和政府債券#65377;(2)ESF在特殊情況下還可以與美聯儲進行貨幣的互換操作從而獲得更多可用的美元資產#65377;此時，ESF在即期向美聯儲出售外匯，并在遠期按照市場價格買回外匯#65377;(3)ESF所有的操作都要經過美國財政部的許可，因為財政部負責制定和完善美國的國際貨幣和國際金融政策，包括外匯市場的干預政策#65377;此外，美國《外匯穩定基金法》要求財政部每年向總統和國會就有關ESF的操作做報告，其中還包括財政部審計署對ESF的審計報告#65377;

美聯儲主要通過聯邦公開市場委員會(FOMC)來管理外匯儲備，并與美國財政部保持密切的合作#65377;其管理過程是:(1)美聯儲通過紐約聯邦儲備銀行的聯儲公開市場賬戶經理(the Manager of the System Open Market Account)作為美國財政部和FOMC的代理人，主要在紐約外匯市場上進行外匯儲備的交易#65377;(2)美聯儲對外匯市場干預操作的范圍和方式隨著國際貨幣體系的變化而變化#65377;這可分為三個階段，第一階段是布雷頓森林體系時期，聯儲更多的是關注黃金市場上美元能否維持平價，而不是外匯市場#65377;第二階段是1971年之后，浮動匯率制度開始形成，美聯儲開始積極干預外匯市場，當時主要采用和其他國家中央銀行的貨幣互換的方式#65377;第三階段是1985年《廣場協議》之后，美聯儲對外匯市場的干預很少使用貨幣互換，而是采取直接購買美元或外匯的方式進行#65377;

(二)日本的儲備管理體系

日本財務省在外匯管理體系中扮演戰略決策者的角色#65377;日本的儲備管理體系由財務省負責，根據日本《外匯及對外貿易法》的規定，財務相為了維持日元匯率的穩定，可以對外匯市場采取各種必要的干預措施#65377;而日本銀行根據《日本銀行法》的規定，作為政府的銀行，在財務相認為有必要采取行動干預外匯市場時，按照財務省的指示，進行實際的外匯干預操作#65377;

日本銀行在外匯管理體系中居于執行者的角色#65377; 一旦開始進行對外匯市場的干預，所需資金都從外匯資產特別賬戶劃撥#65377;當需要賣出外匯時，日本銀行主要通過在外匯市場上出售外匯資產特別賬戶中的外匯資產來實現;當需要買進外匯時，所需要的日元資金主要通過發行政府短期證券來籌集#65377;通過大量賣出日元#65380;買進外匯的操作所積累起來的外匯資產構成了日本的外匯儲備#65377;日本銀行的外匯市場介入操作通常在東京外匯市場上進行，如有必要，日本銀行也可向外國中央銀行提出委托介入的請求，但介入所需金額#65380;外匯對象#65380;介入手段等都仍由財務大臣決定#65377;日本銀行主要通過金融市場局和國際局兩個部門來實施外匯市場干預#65377;其中金融市場局負責外匯市場分析及決策建議，并經財務省批準，而國際局則負責在財務省做出決定后，進行實際的外匯交易#65377;

除了美國和日本采取雙層次的外匯儲備的管理體系以外，世界上還有許多其他國家和地區也采取同樣的管理體系，如英國#65380;香港等#65377;

三#65380;中國:單一層次的儲備管理體系

我國的外匯儲備是由中央銀行依據《中國人民銀行法》，通過國家外匯管理局進行管理#65377;這實際上是由中央銀行獨立進行戰略和操作層面的決策，在儲備管理體系中財政部沒有發揮主導作用，也沒有成立專門的政府投資公司進行外匯儲備的積極管理，因此屬于單一層次的儲備管理體系#65377;各主要經濟體的實踐表明，由財政部決策的#65380;中央銀行執行的雙層儲備管理體系和由財政部主導或財政部和中央銀行共同主導，并且建立政府所屬的投資管理公司進行積極的外匯儲備管理這種多層次的儲備管理體系，它們是儲備管理的基礎#65377;

目前由中央銀行獨立進行戰略和操作層面的決策當然具有較大的靈活性，但也會帶來弊端#65377;一是使得匯率政策和貨幣政策之間的沖突無法避免#65377;中央銀行從2002年開始發行票據對沖外匯占款，中央銀行貨幣政策日益嚴重地受到匯率政策的牽掣，往往難以取舍#65377;二是巨大的儲備規模決定了其運用必須實現國家戰略目標，而單純從中央銀行角度進行相關決策，缺乏達到和實施上述戰略的基礎#65377;因此，我們應該借鑒國外儲備管理的經驗，不斷完善我國的儲備管理體系#65377;

四#65380;啟示與借鑒

1.采取積極的儲備管理戰略#65377;外匯儲備積極管理的基本目標就是要獲取較高的投資回報，以保證儲備資產購買力的穩定，這與傳統外匯儲備管理的流動性#65380;安全性目標存在本質不同#65377;外匯儲備的積極管理主要考慮資產的長期投資價值，對短期波動并不過分關注，但對投資組合的資產配置#65380;貨幣構成#65380;風險控制等都有很高的要求#65377;尤其在中國外匯儲備數量不斷增加，外匯儲備相對過剩的情況下，更應該學習新加坡和挪威的管理經驗，采取積極的外匯儲備管理戰略，以減少持有外匯儲備的機會成本#65377;在世界發達國家，外匯儲備的一般金融資產性質越來越明顯，增值已成為了功能之一#65377;我國目前外匯儲備經營的原則應當迅速由“零風險#65380;低收益”向“低風險#65380;中收益”上轉移，拓寬投資領域，改革投資機制#65377;外匯儲備具有同一般金融資產性質相同的一面，在增值投資方面，我國應當積極研究儲備資產的增值盈利方式，在投資領域中，不只局限于存款#65380;債券，還可以選取一部分資產，運用國際通行的投資基準#65380;資產組合管理#65380;風險管理模式進入房地產#65380;股票市場，增加儲備資產的盈利能力#65377;

2.建立統一的儲備管理體制#65377;中國外匯儲備的管理是多目標多層次的#65377;這種儲備管理除了需要統一的戰略設計，也要處理好體制上的分權與集權的問題#65377;國外的儲備資產雖然歸屬于多個部門，如新加坡的外匯儲備分散于GIC#65380;淡馬錫和MAS，但是由于新加坡政府特殊的權力結構，可以有效保證外匯儲備管理分權基礎上的有效集中，特別是參與積極管理的GIC和淡馬錫，在新加坡政府首腦的直接掌控之下，既有明確的功能分工又有相互的密切合作，非常有利于貫徹政府的經濟政策和戰略意圖#65377;中國政府的結構和權力配置與新加坡不同，與未來外匯儲備積極管理有關的政府職能分散于若干不同的部門手中#65377;目前各個部門都有不同的目標和政策，彼此之間的政策協調也并不順暢，甚至在同一部門內部，尚有事權劃分不清的問題#65377;因此，要將這些部門統一在共同的使命之下，并使有關部門進行良好的合作不是一件容易的事情#65377;如果不對現有體制進行重新的規劃整合，則體制內部的矛盾，將極大阻礙管理目標的實現#65377;

3.建立多元化的儲備經營操作機構#65377;中國儲備體系的操作，目前通過國家外匯管理局來進行，保持了一定的高流動性#65377;但我們仍然建議，應該通過多種渠道促成儲備經營操作機構的多元化#65377;目前亟需建立中國的GIC#65380;NBIM和中國的淡馬錫#65377;儲備資產積極管理和流動性管理在操作策略和技巧上完全不同，將外匯儲備積極管理和流動性管理置于一家機構之下，會使兩部分管理彼此相互影響#65377;因此，建議在外匯管理局之外獨立成立中國的GIC#65380;NBIM，負責外匯儲備在國際金融#65380;外匯#65380;房地產市場的積極投資#65377;另外，到目前為止，國資委的職能還只局限于對存量資產的整合與轉制，無法在國際間進行戰略性商業投資#65377;中國有必要著手組建類似淡馬錫的國有資產控股管理企業，將國有資產管理委員會從對國有控股企業的商業管理中解脫出來#65377;

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(責任編輯:郄彥平;校對:尹繼志)