美國社區銀行及其監管

編者按：長期以來，社區銀行在美國經濟中一直扮演著重要的角色。并普遍經營得不錯，但是，進入21世紀后，社區銀行身觸一個不斷變化的經營環境，面臨許多重大挑戰。本文是美聯儲主席本·伯南克 (Ben Bernanke) 今年3月8日參加美國獨立社區銀行家在內華達州拉斯維加斯舉行的全國大會和技術世界會議上的演講摘要。該文論述了社區銀行的穩健性，它們在經濟中的作用以及社區銀行的監管者——聯儲如何調整以適應新的環境變化。

社區銀行的發展

從各方面的指標來看，最近，社區銀行總的表現相當強勁。例如，平均凈資產收益率隨著2001年美國經濟衰退曾有過下滑，但現在仍然比較穩定，而且有小幅上升趨勢。總的來講，社區銀行的資產收益率跟凈資產收益率表現類似，已經穩穩地高于歷史最好業績時的基準。凈利差仍然比大銀行要高，甚至自2003年以來這一利差還在加大。從衡量貸款質量的各種指標來看，社區銀行表現也不菲，鮮有社區銀行倒閉的問題發生。而且，美聯儲的現場檢查和非現場檢查系統（該系統利用統計模型來確定社區銀行所暴露的問題）只監測到了少數幾家社區銀行有潛在問題。社區銀行資本充足率還是非常高，社區銀行繼續吸納儲蓄的空間還很大。

社區銀行持續健康的一個有力指標是新社區銀行持續創建的比率。例如，假如我們定義社區銀行是總的實有資產總額10億美元左右的銀行或者儲蓄機構，那么從2000年年初到2005年年底大約有700多家新社區銀行建立，年均120家。顯然，許多人仍然看好社區銀行的未來發展前景。聯儲始終認為，社區銀行將始終成為美國經濟一個充滿活力和勇于創新的行業。

同時，社區銀行也面臨著極大挑戰。銀行經營跨地區擴張，金融服務技術更新快，非銀行金融服務機構的重要性日益明顯，經濟增長模式的演化等因素正在改變著銀行業。雖然許多變化革新提高了整個金融體系的效率，降低了銀行的客戶成本；但也應該承認，這些變化也是社區銀行面臨的新挑戰，甚至說令人畏懼的挑戰。

我們已經見識過了最近數十年來美國銀行業結構的重大變化。按照剛才對社區銀行的定義，社區銀行擁有的銀行業資產份額從1994年的20%下降到了2005年的12%左右。社區銀行的總數從1994年的10000多家減少到2005年的7200家上下。按照社區銀行的其他定義方法和其他的行業結構測量方法，比如總儲蓄份額，最近也顯示出了下滑趨勢。

社區銀行的集中趨勢大部分因素可以歸功于合并。聯儲員工最近一項研究表明在1994年至2003年之間有3500多家銀行和儲蓄機構合并。92%的合并案中，目標機構的總資產都不低于10億美元。雖然銀行合并案從90年代后期有所下降，但自2000年至2005年每年至少完成200件合并案。

關系金融的進展

我們聯儲員工和其他經濟學家的研究表明，社區銀行不但在提供金融業務方面繼續起重要作用，尤其是對小企業的金融業務，而且還在全國范圍內金融零售業務方面扮演重要角色。的確，社區銀行研究習慣地認為“社區銀行的中心原則是‘關系金融’（Relationship finance）”。關系金融意味著金融服務的增值主要依賴銀行家與客戶不斷的私人交往。私人交往會加快信息的流動，會考慮到較個性化的服務。關系金融通過有效提供信貸和其他金融服務，增強了本國經濟。

但是，最近的研究也證實了許多社區銀行家所說的：傳統的關系金融概念隨著社區銀行—客戶關系的本性正在發生變化。

傳統的研究范式認為：小企業和居民戶往往是信息不透明的，換句話說，獲得這些潛在客戶的信息的代價很高，這些信息也很難量化。據此，有效提供信貸給這些客戶就需要通過親密的交往來獲得“軟性”或者定性化的信息，如借款者的個人品質或者當地市場狀況和投資機會等相關信息。這種研究范式認為，大銀行在借款給相對透明的客戶方面有比較優勢，因為它們能從客戶那里獲得“硬性” 或者可以量化的信息，如標準化的會計數據；而社區銀行在借款給信息不透明的小企業和居民戶方面有比較優勢。

然而，大銀行和小銀行之間的這種勞動分工已開始模糊了。今天，銀行從業者和研究者都深知，低成本的信息處理費，不斷完善的信用打分制，較成熟的管理技術正日益減低許多小企業和居民戶信息的不透明性。信用卡借款就是證明。技術和金融創新，包括信用打分、證券化和數據處理的規模經濟，共同促使信用卡借款成為一種“硬性”信息、交易驅動的業務。它與傳統無擔保的個人借款差別很大，因為傳統的無擔保的個人借款嚴重依賴于個人知識和私人關系。

來自美聯儲小企業融資調查的一些最新數據可能對市場和社區銀行的作用正在怎樣發生怎樣的改變提供了一些有用信息。聯儲每五年做一次這樣的調查。最新的數據是截至2003年年底，這些只是初步的數據，今年晚些時候將會公布出來。這些數據是根據我們對全國范圍內4200多家小企業所做的訪問調查，這些企業代表了全美大約630萬家小企業。調查表明小企業是金融服務的主要使用者。例如，小企業在一家銀行或者儲蓄機構做某種金融業務的份額從1998年的92%上升到2003年的96%。份額增加的金融業務種類很多，尤其是在“金融管理服務”領域。金融管理服務業務包括下列業務，如支票清算、現金管理、信用證和信用卡處理。

根據這些調查，社區銀行雖然面臨著日益競爭的壓力，但仍然是這些服務的重要提供商。在2003年報告曾用過銀行和儲蓄機構的小企業中，大約37%曾用過社區銀行，這一數據比1998年的42%有所下降。同一時期，使用非存款金融機構提供的金融服務的小企業的份額從1998年的40%迅速提高到了2003年的54%。

雖然調查表明，社區銀行面臨競爭日益增加，還面臨來自非存款金融機構的競爭，但調查也強調社區銀行傳統強項的重要性，如在當地設立了分支機構。例如，2003年小企業的總部和它們的銀行或者儲蓄機構之間的中位距離是三英里，這與1998年的數據基本相同。非存款金融機構的成功的部分原因可能因為小企業客戶與它們的非存款金融機構之間的中位距離從1998年的83英里迅速降到了2003年的37英里。大部分變化都因為客戶和提供貸款的非存款金融機構之間的距離拉近了。距離近和方便非常重要。

作為銀行機構社區再投資法案（The Banking Agencies'Community Reinvestment Act， 簡稱CRA 法案）活動的一部分而收集的數據也證明了離客戶距離近的重要性。眾所周知，CRA法案關注銀行在當地社區內提供的金融服務和借款。根據CRA和其他數據，我們能大致估計出在當地市場內的存款金融機構借款給小企業的貸款份額。數據還表明在1996年（自該年起開始收集此類數據）至2004年之間，來自于市場之外的貸款者的競爭壓力加大了。這一結論一點也引不起你們的驚奇。但是，從金額來看，來自市場外的小企業貸款份額在過去任何一年都沒超過18%。絕大多數小企業主是向當地的貸款機構借款。

我們知道，社區銀行很復雜。從金融角度來看，社區銀行表現仍然相當強勁，還存在相當大的進入社區銀行的空間。然而，新技術和新管理方法已近磨滅了一些傳統關系金融在信息方面的優勢，社區銀行幾經喪失了一些市場份額給了大銀行和非存款金融機構。但是數據還表明許多客戶想要當地的金融服務；他們看重距離近和方便程度。我認為，社區銀行能提供強關系型和個性化金融服務仍然是他們持續成功的一個重要原因。

關于監管的調整

跟社區銀行一樣，銀行的監管者也必須調整自己以適應變化了的金融和經濟環境。以下我們討論一些最近美國聯儲監管社區銀行的方式，也想簡單評論我們觀察到的一些主要金融風險。

1990年代，銀行監管者開始采取一種比較前瞻的、專注風險的監管方式。按照這種監管方式，監管者主要通過現場檢查，對看來有可能造成最大風險的業務活動進行評估。同時，特別關注銀行評價、監測和管理那些風險的程序。這種監管的目的是在金融業績遭受重大損失前而不是事后解決管理和內控中存在的問題。

為了適應新的形勢，聯儲和其他金融監管機構也要考慮到社區銀行所面臨的競爭壓力。這種壓力導致社區銀行為監管所付的成本成了一個大的問題。只要可能，我們已經簡化了監管程序，努力取消不必要的監管措施。例如，基于行業的反饋來的信息和監管經驗，聯儲最近修改了小銀行控股公司政策報告條例（簡稱SBCPS條例），調高了符合監管條件公司的資產總額規模，從過去的1.5億美元資產提高到5億美元。這些修正適應了自1980年首次發行政策報告以來銀行業和經濟變化的環境。雖然受該修訂影響的銀行控股公司（簡稱BHCs）的資產只占所有銀行控股公司的6%，但這一修正使得大約占銀行控股公司總數85%的公司免除了向聯儲提供報告的義務，因此減輕了許多小公司的監管負擔。這些公司還將免除提交統一的以風險為基礎資本的指導方針，將允許提交簡短的半年報來代替統一的季度財務預算。在這一修訂條件下，免除條件將不會擴大到有大量的非銀行業務或者有大量的表外業務、持有大量公共債務或者股票的銀行控股公司。當然，我們和其他的銀行監管機構將繼續強化所有吸納儲蓄機構的審慎資本標準，包括那些處于免除之列的銀行控股公司所屬的吸納儲蓄的機構。

考慮到社區銀行機構其他方面的需要，監管者已經調整了監管程序。眾所周知，大銀行必須接受巴塞爾新資本協議中最低資本標準。與此相同，聯邦銀行監管者正在通盤考慮對目前現存的調整資本的指導方針進行一些修改，以便監管那些不適合巴塞爾新資本協議修訂條款監管的銀行。對老巴塞爾協議這些可能的修改目的是提高該框架的風險敏感度，有助于消除由于執行巴塞爾新資本協議所帶來的任何不平等競爭。

最近對CRA規章的修訂提供了另外一個佐證說明監管者考慮到了社區銀行的獨特性。去年，聯儲和其他聯邦監管機構聯合發布了最終的CRA規章。這一規章提出，資產在2.5億美元與10億美元之間銀行稱為中小銀行，從而減少了全合規負擔。現在，中小銀行提交給監管機構的數據和報告的次數減少了，它們只符合兩套交叉的CRA檢測——優化的借款檢測和社區發展檢測——而不是大銀行才必須接受的三部分的CRA標準。這些變化目的是減少小銀行的經營成本，提高監管的彈性，但仍然達到了CRA的社區發展目標。

為了確定檢測目標，限定現場檢查的負擔成本，聯儲也越來越依賴自動化的非現場檢測工具。例如，自1990年代后期，聯儲監管已經利用一個非現場檢測計劃監管了許多小銀行控股公司。我們支持這個計劃。這個計劃是建立一個目標檢測系統，目的是識別入保存款類機構的母公司或非銀行類機構中對其有負面影響的因素。這一計劃可以促使我們限定現場檢測那些可能對入保的存款類機構釀成風險的銀行控股公司。我們也利用統計模型來檢測州銀行的狀況，能快速解決兩次常規預定的現場檢測之間出現的任何問題。今年，我們充分地更新了這些模型，以提高它們的能力。由于這些努力，當今的監管者能執行更多的非現場監管活動，這有助于減少對像社區銀行這樣的機構進行現場檢查所伴隨的負擔成本。

除了這些改變，根據經濟增長和減少監管文件工作法案（簡稱EGRPRA），聯儲正在參與正在進行的監管機構間聯合對銀行監管工作的評估。這項評估工作目的是擇機簡化檢測程序和管制要求，但這些改變必須遵循維持銀行安全性和穩健性的目標。聯儲也支持對減輕監管負擔的各種法規進行修改。這些修改包括最近提議的允許監管者擴大兩次現場檢查之間的時間間隔的修改。對經營良好、資本充足資達到在5億美元的銀行，兩次現場檢查之間的間隔可以達到18個月。這一修改使目前銀行規模起點增加了兩倍，使大約1200多家社區銀行有可能符合現場檢查間隔擴大提案。

關于風險的管理

我們探討通過檢測活動確認的一些主要金融和風險管理方面的挑戰。銀行業一直是承受風險和管理風險的行業，但是不斷變化的市場和經濟環境影響了可資利用的各種機會。最近幾年，社區銀行越來越增加商業房地產貸款，導致了越來越多銀行的資產負債表和風險狀況發生了重大的變化。

許多本地市場的商業房地產貸款經營得很好。借款標準普遍合理，與二十年前導致銀行業危機的借款標準沒有可比性。特別是，不動產評估辦法也得到了完善。然而，最近又有跡象顯示借款標準有所放松。商業房地產貸款相對于資本和資產的風險暴露的迅速增長，使得社區銀行的風險管理辦法適應不了房地產貸款越來越多的事實，同時在監督、政策、信息系統和壓力測試等方面提出了升級換代的要求。

面對這種形勢，聯邦銀行監管機構最近提出一指導方針，要求檢查員注意那些特別容易受到不利的市場環境影響的貸款，即主要依靠賣、租賃商業地產或者商業地產的再融資作為還款資金來源的貸款。

監管者提出這一指導方針，目的不是阻礙銀行進行穩健的商業房地產或者任何其他的貸款。而是，我們正在確信每家銀行需要承認來自貸款集中的風險，需要有一套適合的風險管理辦法和資本水平。

短期利率在不斷提高，為了適應這一變化所做的調整也可能是社區銀行面臨的一大挑戰。社區銀行凈利差的相對穩定說明它們在最近市場利率不斷提高的情況下，在利率風險暴露管理方面的工作富有成效。重要的是，許多社區銀行已經有效的控制了它們資產的期限結構，過去十年來在管理和衡量利率風險方面取得了很大的提高。誠然，當今社區銀行所用的程序比十年前所用的代表性程序的有效性大大提高了。然而，我們還在不斷發現，有小部分機構貸款正集中在長期資產。這種狀況下，我們的檢查人員鼓勵銀行評估這種中長期收益戰略的風險。

社區銀行的獨特融資結構也支持了它們最近的強勁表現。社區銀行有極大可能繼續通過相對低成本和穩定的“核心”存款進行融資。然而，小部分社區銀行愈加依靠批發業務進行融資。這將促使我們適當地衡量和管理流動風險。大部分社區銀行對它們的流動風險頭寸管理得很好，但與此同時，監管報告表明一些機構管理能力還有待提高。由于銀行體系有非常高的流動性，目前是所有公司評估管理流動性風險程序工作是否具有充分的有利時機。

總的來說，我們沒有對社區銀行進行廣泛的監管，但是穩健風險管理對于社區銀行的持續成功至關重要。

結論

經營良好和富有創新的社區銀行將繼續在美國經濟中扮演著一個重要角色。社區銀行為它們的客戶提供了必要的金融業務，為當地和全國經濟的持續增長做出了主要貢獻。過去十年來社區銀行表現不菲。但是銀行家和監管者們都不應該據此自滿。毫無疑問，未來將繼續要求我們一道去評估環境的變化，并據此做出調整。環境的變化通常是復雜、難以理解的，更是難以預測的。

責任編輯：劉 佳