對我國戶籍制度改革路徑選擇的一種解釋

摘要：當前戶籍制度的弊端表現得越來越明顯，需要進行改革。本文在總結了現有主要解釋框架的基礎上，嘗試引入自增強理論對戶籍制度的改革路徑進行分析，揭示出現有的漸進式改革的內在作用機理，并對近期出現的“民工荒”進行了解釋，文章最后提出了配套的改革措施，并指出這些改革措施本身也具有“漸進性”。

關鍵詞：戶籍制度；雙軌制；自增強理論

中圖分類號：C93

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)06-0108-04

我國現行的戶籍制度不能適應我國全面發展的需要，已經成為嚴重影響我國現代化發展的一個制度性障礙，必須進行改革。近一段時間，戶籍制度改革已經開始提到政府的議事日程，一些新的改革措施相繼被得到確認，有些已經出臺。當前的戶籍改革采取的是漸進性的模式，先從小城鎮的全面放開，到形成小、中、大城市的聯動。

一、建國以來戶籍制度變遷的簡單回顧

戶籍制度本來只是政府對其居民的基本狀況進行登記和相關管理的一項國家行政管理制度，目的只是維護社會治安和提供人口統計資料。但我國1958年建立的戶籍制度，是為了推行重工業優先發展戰略而制定和實施的，其已經遠遠超過了通常意義上的職能，將戶口與勞動就業、福利保障等都聯系在了一起。我國的戶籍制度經歷了三個時期的變化：一是建國初期至1957年，這一時期計劃體制尚未完全建立，它主要作為一個人口監察的機制，而不是控制機制。二是1958年到1978年，計劃體制逐步完善，但弊端突顯。1958年頒布的《中國人民戶口登記條例》嚴格劃分出農業戶籍和非農業戶籍，國家改自由遷移政策為控制城市人口規模政策，這一條例成為后來戶籍制度的基本法律依據。三是1979年至今，市場化取向的戶籍制度改革時期。盡管戶籍制度改革邁出了許多實質性步伐，但是傳統戶籍制度的核心特征不變。戶籍制度所依托的社會經濟體制在20世紀70年代末開始改革。隨著市場經濟的發展，人們越來越多地流動到他們戶口登記以外的地方。流動人口大增對傳統的戶口登記制度造成了極大的挑戰，迫使政府調整戶籍政策。1984年中央政府發文允許農民自理口糧進縣城以下的集鎮落戶，這使僵化的戶籍制度開始松動，但并無實質進展。從上世紀80年代開始的戶籍制度改革特點是對農村人口獲得在城市居住權開了一些口子，對有錢人、技術人才和高學歷的人開了一個真實的口子(陳金永，2004)，如1986～1993年的“買戶口”、“農轉非”現象，1993年以來的暫住證與身份證并用現象，再到小城鎮戶籍改革方案的出臺。1997年，國務院批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》，開始小城鎮戶籍制度改革試點。加入WTO后的2001年3月，國務院批轉《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，縣以下放開戶口限制。盡管如此，北京、上海等戶口“含金量”高的城市的戶籍制度改革步伐卻緩慢得多。

二、戶籍制度改革的現有分析框架

我國采取的是由小城鎮到中小城市到大型城市再到特大型城市逐步放寬戶口遷移政策的漸進式、梯度式改革路徑。在這個轉軌過程中，有著濃重的計劃經濟色彩的戶籍制度改革極為艱難，改革步伐十分緩慢。對這種現象的一種解釋是觀念上的障礙造成的。理論界有的認為人們愿意流入的是大城市，一旦放開戶籍這個“門檻”，人口壓力與環境承載力和城市設施容量之間的矛盾積累到極致而導致城市系統的崩潰也許并不是危言聳聽(李靜，2002)。這種“加劇城市病”之說的解釋力較弱。我國的“城市病”本來就有，并非戶籍改革所致。而且，由于市場機制的作用，具有經濟理性的人不會過度涌入大城市(楊風祿，2002)。

(一)政治經濟學的解釋

對于戶籍制度改革路徑的經典解釋框架是基于政治經濟學的(蔡昉，都陽，王美艷，2000，2003)，即戶籍制度改革積極關注者和推動者，主要是政府部門、農民工、企業用人單位和作為第三方的知識界、新聞界。由于城市利益集團是傳統制度的受益者，它對戶籍制度的改革形成強大的阻力甚至是堅決的反對。政府在保持經濟、政治穩定的前提下不得不對利益集團的壓力作出反應。利用該理論框架我們能夠很好的解釋戶籍制度改革緩慢的深層次原因，但其對改革路徑本身是如何作用和推動戶籍制度改革進程的卻解釋不足。

(二)戶籍制度的供求分析

作為一項正式的制度安排，戶籍制度的變遷關鍵在于政府的強力推進，也就是說，這項改革是一項強制性制度變遷過程(池建宇，楊軍雄，2003)。池建宇等認為，改革開放20多年來戶籍制度變遷步伐緩慢，這項變遷的供給遠遠小于需求。他們還認為，隨著市場調節范圍的擴大，傳統戶籍制度所包含的經濟利益逐步消亡，會使得城市既得利益群體對改革的阻力逐漸緩解。另外，隨著政府相關社會科學知識的積累，政府決策程序的民主化，政府推進戶籍制度改革的動力也會隨之增加。池建宇等人的分析提出了改革的條件，卻未能說明如何產生或創造這些條件。

(三)成本收益分析

有研究者用“成本－收益”框架去分析戶籍制度改革，通過對戶籍制度的成本收益的分析與比較，提出了我國的二元戶籍制度處于不均衡狀態的觀點(楊風祿，2002)。楊風祿從成本收益的角度研究了戶籍制度改革的動因。他認為戶籍制度的改革緩慢的原因是因為改革牽涉面廣，各種政策縱橫交錯，各個部門之間也存在諸多利益障礙，但廢除現有戶籍制度是大勢所趨，是市場經濟發展的需要。楊風祿分析了改革的動因。回答了“該不該”和“為什么”改革的問題，而對“如何改”顯然沒有作出滿意的回答。

(四)合作博弈框架

還有人提出了戶籍制度改革的合作博弈分析框架(賀振華，2003)。該框架用政治經濟學的方法將博弈方劃分為四方：中央政府、城市管理者、農民、市民。通過對談判力量的分析認為中央政府和地方政府具有很強的談判能力，市民的談判力量是決定性的，而農民最不具備談判力量，因為其分散化的生產方式。認為合作能將“蛋糕”做大，各方對剩余利益的分配取決于各方討價還價能力的大小。文章對各方談判能力大小的決定并不十分清楚，其分析有待深入。

通過比較我們發現，以上分析框架之間互有交叉，都承認或認識到改革的直接阻力為既得利益集團的阻撓，而改革背后的阻力是附加在戶籍制度上的經濟利益。對于改革應采取的措施，均建議逐漸降低戶籍制度的“含金量”，并認為我國現有的漸進式的改革正是對附加利益的逐漸剝離的過程。他們的分析更多的是對改革的條件和影響的分析，而對漸進式改革的過程本身卻研究甚少，缺乏對漸進式改革過程背后的作用機理的解釋說明。本文嘗試用自增強理論對戶籍制度改革進行分析，認為現行的改革體系具有自增強性，正是這種作用機制決定了當前戶籍制度改革漸進性的合理性和必然性。

三、“雙軌制”與自增強理論

自增強理論指出，在邊際報酬遞增的假設下，經濟系統中能夠產生一種局部正反饋的自增強機制。自增強機制使經濟系統產生以下四個特性：(1)多態均衡：系統可能存在兩個以上均衡，系統最終選擇哪一個是不確定的、不唯一的和不可預測的。(2)可能無效率：受隨機事件的影響，系統選擇的均衡結果也許不是最有效率的。(3)鎖定：系統一旦到達某個均衡，便難以退出。(4)路徑依賴：系統對均衡狀態的選擇依賴于自身前期歷史的影響。自增強機制的來源通常有四個：(1)高昂的建立成本或固定成本；(2)學習效應；(3)合作效應；(4)適應性預期。按照這一理論，經濟系統有可能由于自身前期歷史的影響而選擇一個不一定是最有效率的均衡，這個均衡一旦被選擇以后就會被不斷重復選擇，從而形成一種“選擇優勢”，把系統鎖定于這個劣等均衡。而且，系統能否從這個劣等均衡退出，轉移到另一個潛在的優等均衡，要看它是否能夠得到充分的能量，足以克服劣等均衡自身所積累的選擇優勢。至于經濟系統究竟會選擇哪一個均衡，答案是未知的，我們只能預言可能存在哪幾個均衡，而經濟系統的選擇，則依賴于由部分地受到微小歷史事件和隨機事件影響的系統前期歷史而形成的路徑。

基于這種自增強理論，我們可以認為我國現階段的戶籍制度由于“路徑依賴”而處于一種被“鎖定”的狀態，雖然現行的戶籍管理制度嚴重阻礙了勞動力流動，影響了我國的市場經濟改革和城市化建設，從制度的運行上講并不是最有效率的，但是由于計劃經濟體制的最初選擇的“選擇優勢”而很難退出，因而也就不能按照完全市場經濟的要求改革戶籍制度，即與戶籍制度相聯系的補貼、福利措施和社會保障制度也就不能和戶籍相剝離，整個國家的資源配置效率也會因為勞動力不能充分自由的流動而無法達到最優。

這種自增強機制的來源，一方面是由于原有的戶籍制度的構建成本很高，很難重新構建；另一方面這個龐大的戶籍制度本身是自增強的。隨著改革后社會利益集團的形成和政府評價機制的改革，利益集團有了更多地反映普通居民的意愿。特別是目前在中國政府行政管理系統中實行的考核制度，使地方政府更加重視當地居民的投票和輿論在這種考核制度下，各級政府的業績每年都要依據一系列考核標準進行評價。在這一系列考核標準中，某些關鍵性的指標被認定為“一票否決制”指標(如計劃生育超生率和突發事件發生率)，即一旦政府領導人未能符合這些考核標準，則意味著考核失敗，直接影響到官員自身的晉升。從這一點來說，人民代表大會的投票意味著當地居民對地方政府的評價，而輿論界的抱怨則是反映潛在的政治壓力的晴雨表。在這種背景下地方政府尤其是大城市的管理者有激勵去維護本地居民的利益。已升遷的官員對現任的城市管理者具有示范效應，從而產生一種學習效應；地方政府官員順應城市居民的要求從而產生合作效應；當地政府適應了具有傳統計劃特征的戶籍制度從而導致適應性預期效應。如果要打破這種自增強的“鎖定”狀態，需要積累足夠的能量以抵消其“選擇優勢”，這就需要時間來完成能量積累過程。我們知道，根據市場經濟體制建設的需要，現在的戶籍制度最終會得到徹底地改革而達到效率更高的均衡。但是，退出原有“鎖定”的能量從哪里來。原有戶籍制度的“鎖定”依靠的是計劃經濟體制下的行政權利的作用。戶籍制度改革，即對原有“鎖定”地開始退出，采取的是先放松管制后逐步放開的路徑。

這一點可以明顯地從我國戶籍制度改革的進程中清晰地觀察到。如1984年11月，國務院給農民進城開了一個有條件的口子：只要滿足一定的條件，農民可以獲得一種新型戶口，叫做“自理糧戶口”。但是，這種調整并沒有從根本上改革原有制度，所以退出原有“鎖定”所必須的能量并不會由這種調整所產生。從自增強理論的角度看，在20世紀90年代末和21世紀初，國家對縣級市和小鎮的戶口政策的“放”具有更重要的意義。國務院在1997年批準了公安部的政策文件，允許450個試點鎮和小城市給符合條件的農業戶口者辦理城鎮戶口。2000年7月，進行了更大規模的城鎮戶口改革。在2001年3月全國人大批準的“十五”計劃中也包括了小城鎮戶口制度改革。大約在同時，國務院批準了公安部關于進一步改革小城鎮戶口管理制度的建議。公安部的文件中正式將小城鎮中不同類型的戶口統一為城鎮常住戶口，農村移民也可以保留他們在鄉下的責任田，或轉讓土地獲得補償。國家“放”開小城鎮戶口制度的措施的意義，是使整個戶籍制度分成“體制內”和“體制外”兩個部分。其中，“體制內”的戶籍制度是指其將戶口與勞動就業、福利保障等聯系并嚴格限制勞動力流動；“體制外”的制度是指經過比較徹底改革的以小城鎮戶籍制度為代表的，以“最低條件，全面開放”為特點的戶籍制度。從而，我國現階段的戶籍制度也形成了“體制內”和“體制外”的差別，具有“雙軌制”特征。“體制外”戶籍制度為“體制內”體系“鎖定”的退出提供了能量。其理由是：以小城鎮戶籍制度為代表的“體制外”體系本身是自增強的。首先，“體制外”的經濟增長，使我們看到了通過市場配置勞動力比“體制外”戶籍制度的勞動力資源配置效率高(學習效應)；其次，它與“體制內”戶籍制度的共存，和睦相處(合作效應)；再次，隨著“體制外”戶籍制度的實行，使人們逐漸認識到徹底改革的必要性，并越來越相信它會持續存在(適應性預期效應)。同樣的，對于“體制外”的戶籍制度，由于同樣的原因，它會逐漸向“體制內”的制度轉變。即它退出“鎖定”的能量來自：對“體制外”制度的學習效應(勞動力配置效率的差距)、合作效應(與“體制外”制度共存)和適應性預期效應(人們越來越感覺到完全放開的戶籍制度存在的必要)。我國采取的漸進式的改革過程正是這種退出“鎖定”的能量逐漸積累過程。

四、政策建議

我國現行的戶籍制度的“雙軌制”盡管可能還會較長的持續下去，但是它絕對不是改革過程中的一個潛在的均衡狀態，換句話說，它并不是一種穩定的均衡。小城鎮改革模式的自增強提供了打破原有模式“鎖定”的能量。最近，我國遭遇了20多年的首次“民工荒”，大大出乎人們的預料。筆者認為，這次自改革開放以來首次出現的“民工荒”不僅僅是一個偶然現象，這種現象的出現恰恰是這種自增強作用而產生的。大城市在傳統戶籍制度的自增強作用下，發揮的是阻礙外來勞動力大量涌入和保護本地居民利益的作用，盡管這些戶籍制度有些松動，但是它仍然造成了勞動力流入的成本過高。另外，在農村，土地的產權不是私有的，并且不可轉讓、租賃，一旦農民想遷入城市，他就必須放棄土地，而土地是農民唯一的養老保障。這兩股作用便形成了對外來勞動力的“推力”；相反，以小城鎮為代表的“體制外”戶籍制度基本取消了對勞動力流入的阻礙作用，它在本身自增強的作用下強化了勞動力這一生產要素的配置功能，不僅提高了經濟運行的效率，而且外來流入的勞動者無須付出額外的進入成本，這一機制形成了對勞動力資源的“拉力”。在“推——拉”的作用下，“民工荒”的出現就不難令人感到奇怪了。這也昭示著“體制內”戶籍制度已經損害到我國的經濟發展。反過來，這一事件增強了“體制外”制度對“體制內”制度的學習示范效應，在共存的條件下(合作效應)讓人們更加清楚的了解到改革的必要性和迫切性(適應性預期效應)。由于改革影響到很多社會群體和地方政府的利益，廢除限制人口流動的政策來建立統一的勞動力市場這一任務艱巨而復雜；同時，隨著我國市場經濟體制發展、城市化和解決“三農”問題的需要，全國城鄉一體化勞動力市場一定會最終建立。

已有的文獻幾乎一致提出了逐漸剝離戶籍“含金量”的建議，這當然是正確的，可以說，這一觀點已經成為了一種共識。改革戶籍制度的過程可以等同的看作是這種依附在戶籍上的福利的逐步剝離過程，但問題的關鍵是如何剝離。筆者認為，問題的關鍵在于首先對戶籍制度配套的改革，且配套的改革措施本身就具有漸進性。

(一)逐步完善勞動力市場，創造足夠的就業崗位

我們通過改善勞動力市場條件創造更多的就業，就是一個減緩震蕩的途徑。隨著勞動力市場的市場化機制不斷提高，按照市場規則配置勞動力的機制逐漸占據主導地位，“體制外”的資源配置優勢的顯現逐漸增強，其對“體制內”體系的學習示范效應將逐漸增強，這勢必將加快打破“體制內”戶籍制度“鎖定”狀態的能量積累過程。

(二)社會保障制度的相應改革

我國的城鎮居民社會保障制度自從1997年改革以來，現在已經趨于成熟。戶籍“含金量”的組成之一是與身份相聯系的社會福利。要逐步剝離這種“含金量”就要在保證社會保障制度救濟、保障功能的基礎上，逐步降低城市“懶漢”的保留收益。這種措施使得按照生產力獲得報酬的市場機制得到體現，使他們用更多的勞動報酬去獲取社會保障服務。隨著這一改革措施的完善，戶籍制度改革的阻力將會隨之逐漸減弱，打破“體制內”制度“鎖定”的能量也將加速積累。

(三)完善農村的土地產權改革

在農村，由于土地占有關系與農村基層政治治理格局存在著密切的關系，在土地流轉的實際操作中，作為土地所有權代表的村集體組織或村民委員會把這一權力作為尋租的工具，這會嚴重損害農民的利益。另外，由于農民沒有土地的所有權，縣級和鄉鎮基層政府會攫取耕地“農轉非”的巨額利益。解決農村土地產權問題刻不容緩，這不僅僅是出于解決三農問題的需要，農村人口獲得福利的減少相當于相對提高了戶口的“含金量”。所以，我們的土地產權改革方向是使農民獲得一種準土地所有權意義上的土地使用權，提高農民的收益，降低相對“含金量”。

我們可以看到，上述配套的改革措施本身就具有漸進性，這也部分的決定了戶籍制度改革的漸進性。這些配套的改革能夠在“雙軌制”存在的條件下(合作效應)，充分發揮“體制外”模式的示范學習效應，使人們越來越相信徹底改革的必要性(適應性預期效應)。這些舉措的有力推進必將加速對打破“體制內”戶籍制度的“鎖定”而進行的能量積累進程，使徹底的戶籍制度改革時機早日到來。

責任編輯 劉鳳剛

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。