湖北省農村公共投資的調查與分析

摘要：本文以實證的方法，從農村基礎設施投入、科技支持及基礎教育投入三個方面，揭示湖北省農村公共投資的基本現狀，分析當前湖北省農村公共投資所存在的問題及其原因，并提出相應的解決對策。

關鍵詞：農村公共投資；基礎設施；科技支持；基礎教育

中圖分類號：F062．6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)06-0170-03

一、湖北省農村公共投資的現狀與問題

總體而言，湖北省財政收支總規模穩步擴大。“十五”時期，全省財政總收入規模從2001年487．6億元，增加到2005年9S8億元；地方財政支出也由2001年351．4億元，增加到2005年561．0億元。但是，湖北省農業財政支出卻增長緩慢，在全省財政總支出中所占的比重不斷下降。“十五”期間，湖北省農業支出由2001年的7．42億元增長到2005年的19．56億元，年均增長7．1％；農業支出占全部財政支出的比重有下降趨勢。其中，科技投入由2001年的1．69億元，增長到2005年的2．58億元，年均增長10．5％；但是科技投入占全部財政支出的比重不斷下降。教育支出由2001年的70．46億元，增長到2035年的111．23億元，年均增長10．5％；教育支出占全部財政支出的比重也基本止步不前(見表1)。

(一)基礎設施投入不足，不能滿足農業生產和農民生活的需要

農村基礎設施的發展對農村社會及經濟生活至關重要，特別是對于像湖北省這樣一個降水豐沛、降水時空分布不均、過境水量巨大、地形條件特殊(三面環山、中間低平、河湖密布)的省份，洪澇、干旱災害頻繁，農民生產生活與農村基礎設施建設更是有密切聯系。長期以來，湖北省公共投資不足，基礎設施特別是水利基礎設施薄弱，具體表現在：

1．堤防工程體系的防洪能力較差，洪澇災害仍然是湖北農業經濟發展的大患。荊江大堤二期加固工程完成后，仍存在建設標準偏低，堤基滲透破壞變形的潛在危險。漢江下游干流堤防1044公里(含東荊河)堤防雖經多年加筑培修，目前仍存在堤身矮小單薄，堤基滲透等問題，其抵御洪水的能力仍然較差。蓄洪區建設還不能滿足分洪要求。

2．水資源供需矛盾較大，局部地區缺水問題突出。全省水資源總量有限，缺水相對嚴重。人均水資源量由1980年的2020立方米減少到1603立方米；而用水總量由1980年的166億立方米增至276億立方米。鄂西北及鄂北崗地的“旱包子”問題十分突出，工程性缺水和資源性缺水問題并存。受工業、農業和居民生活及畜獸影響，江漢平原區出現了較為嚴重的水質型缺水。

3．水環境建設滯后。全省污水排放量已由1980年的19億立方米增至67．8億立方米。湖泊地區、水源充沛流域、漢北河流域等河流水網密集區，血吸蟲疫情還很突出，水利結合滅螺建設任務還異常艱巨。

4．現有水利基礎設施老化失修嚴重。目前全省各類水利工程存在不同程度的老化失修問題。還有三類病險水庫265座(大型29座，中型77座，小型159座)，二類水庫2462座，分別占水庫總數的596和42％。大中型病險水閘有34座，占總數的50％。農村水利基礎設施建設仍很薄弱，全省332處大中型灌區的骨干建筑物損壞率近40％－80％，已建的灌溉工程普遍存在標準低，老化失修嚴重等問題，大中型骨干排澇泵站老化損壞率達70％右，急需更新改造。

(二)農業科技投入有所增長，但無法滿足農業發展的需要

農業技術推廣體系曾經在湖北農業的發展中發揮了相當重要的作用，但是目前很多地區的農業推廣系統長期處于“有錢養兵，無錢打仗”的尷尬境地，全省農業科技投入止步不前。2001－2004年，全省各級財政公共投入科學事業經費8億元，年均增長10．05 ％；但是在政府對科技的公共投資中，農業科技所占的份額并不大，如表2所示。

從表2中我們可以看出，從1998～2002年，在湖北省國有經濟單位中，技術人員人數不斷上升，但是，農業技術人員人數卻止步不前。目前湖北省大多數基層政府并不重視農產品信息的收集與傳播，致使文化程度偏低的中國農民缺乏對現代科技和周邊地區市場供求信息的了解，往往盲目生產，從而導致生產出缺乏科技含量和供大于求的農產品，以致出現了產量增長收入反而下降的現象。

(三)農村教育供給嚴重短缺，從根本上制約“三農”問題的解決

從全省的范圍看，湖北省縣鄉政府承擔了絕大部分義務教育經費，造成了農村基礎教育經費的短缺，直接影響了農村勞動力素質的提高。2001-2004年間，湖北省各級財政部門共投入資金354億元(年均增長16．01％)用于各項教育事業，但是，當前湖北省農村基礎教育仍存在很多問題，其中較為突出的有：

第一，教育經費缺口大，地方財政支撐難。從湖北省375個鄉鎮的調查資料看，2002年學校經費支出合計為18．92億元，而教育經費投入總額為18．24億元(其中還有5734．34萬元的借貸資金)，資金缺口為6800萬元。在有的地方，基礎教育工作可以說已經到了舉步維艱的地步。近年來，湖北省對教育的投入雖然年年增加，2002年375個鄉鎮教育經費投入比2000年增長10．72％。然而教育經費中人員經費支出高速增長，財政支出增長難以消化教職工工資的增長，公用經費不足的結構性矛盾十分突出。2002年375個鄉鎮8237所學校的總支出比2000年增長14．61％，其中人員經費增長28．16％，2003年教師工資占學校總支出的73．35％。從對農村中小學的調查來看，有222所小學、52所初中、53所高中不同程度地存在收支缺口，分別占調查學校總數的74％、69．33％和70．62％，每所學校的平均缺口為：小學3．62萬元，初中27．66萬元，高中31．43萬元。

第二，學校債務負擔沉重，制約基礎教育發展。“普九”達標驗收，曾對湖北省基礎教育事業的發展發揮過積極的作用，但驗收后留下來的債務卻十分沉重。學校債務的形成是多年積累起來的，其中“普九”債務所占比重很大。據湖北省教育廳的調查結果，被調查的375個鎮在“普九”達標驗收后債務總額為14．85億元，經過幾年的償還，2002年底還有債務余額11．22億元，每個鄉鎮平均為299．2萬元。在調查的300所農村小學中，有227所負債，占75．62％，平均每所學校負債1082萬元。其中有199所是屬于“普九”形成的債務，占87．66％，平均每所學校“普九”債務余額為18．64萬元。75所農村初中有71所負債，占94．66％，平均負債113．58萬元。其中65所學校的債務是“普九”形成的，占91．55％，平均負債余額為97．55萬元。

二、制約湖北農村公共投資不足的原因

造成當前湖北農村公共產品供給不足的原因是多方面的。既有歷史的原因，也有現實的原因；既有農村自身的原因，也有農村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。

(一)城鄉二元結構導致政府對農村公共產品投入不足

中國城鄉的二元格局，形成了城市的工業化與農村小農經濟的對峙局面，形成了城鄉二元的稅費體制和二元的公共產品供給體制。城市公共事業國家辦、農村公共事業農民辦是我國城鄉二元公共產品供給結構的基本特征。湖北省也不例外，甚至比其他省還嚴重。從1978年到2003年，湖北省財政支出用于農業支出的比重基本呈減小趨勢。目前湖北省每年財政對農業的投入(含林業、水利、氣象投入)占農業生產總值的比重一直處于4％左右水平；財政對農業投入(含林業、水利、氣象投入)占財政總投入的比重2000--2004年平均為6．21％，低于全國7．39％的平均水平；最高年份2004年為8．33％，最低年份2001年為5．02％。如果撇開對林業和水利氣象的投入，僅計算財政對農業的投入，則這一比例更低，2000－2004年平均為2．40％，最高年份2004年為3．8％，最低年份2002年僅為1．39％。這種投入力度對于增強湖北省農業基礎地位、提升農業的競爭力，顯然是不夠的。

(二)供給責任不清，主體錯位導致政府對農村公共產品投入不足

提供公共產品是各級政府的主要職能。根據財政分權理論，中央政府主要負責供給全國性的公共產品，地方政府則負責供給地方性的公共產品。但在實際上，中央政府和地方政府由于職責不清，導致鄉村兩級負擔沉重，無力有效供給公共產品。如基礎教育，是全國性的公共產品，理應由上級政府承擔供給責任。但稅費改革前，農村基礎教育作為公共產品主要由鄉政府以及村承擔。這樣做的后果是鄉鎮政府事權大于財權，鄉政府在事權無法轉移的前提下，向農民伸手，使農民承受著與政府提供的公共產品不相稱的負擔。稅費改革后，政府對農村義務教育的責任主要在縣級，由縣統籌九年義務教育經費，并接受中央及省級財政的轉移支付，這無疑是一大進步。

(三)農村公共產品投資渠道單一，無法滿足農民對公共產品需求多樣性的要求

現行體制下，私人投資由于受政府政策和產權界定的影響，難以大規模進入農村公共產品供給領域，政府仍是單一的供給主體。受決策目標和資金的限制，政府提供的公共產品數量有限，質量不高，難以滿足農民對公共產品的多樣性、高質量的要求。

(四)自上而下的公共品供給決策機制導致了供給結構失衡

自上而下的農村公共產品供給決策制度是指公共產品的供給決策是由上級政府做出的。現行“鄉政村治”模式下農村公共產品的供給決策，仍然沒有突破人民公社時期以行政手段強制性供給的弊端。農村現行公共產品供給體制是一種自上而下的供給體制，即農村公共產品的供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，由“上級”決定提供公共產品供給的品種和數量，以滿足地方各級政府部門的決策者的“政績”和“利益”的需要。

三、解決農村公共品投資問題的對策

農村公共產品在經濟發展中的絕對基礎地位決定了農村經濟發展、農民收入的增長、生活水平的提高有賴于農村公共產品的有效供給。為此，政府必須加大農村公共產品的投資并優化農村公共產品投資結構。具體來說：

(一)調整政府公共支出政策，增加政府對農村公共產品的投資

一是要增加財政資金的投入，確保財政支農資金增長速度不低于財政支出增長速度。“十一五”期間，湖北省財政要加大對農業(含林業、水利、氣象)的投入，投入比重應達到財政投入增長8．％的平均水平。二是要調整財政支農結構，加大農村和農業基礎設施投資。湖北省財政應加大對中低產田的改造，提高農業綜合生產能力。按照湖北省委、省政府制訂的糧食主產區標準化基本農田建設總體規劃，應重點建設46個農業主產區及糧食主產區，以監利、曾都、仙桃、沙洋、襄陽、棗陽、京山、公安、鐘祥、天門、黃陂、洪湖、麻城、蘄春、浠水、潛江、松滋、廣水、漢川、黃梅等20個水稻種植(水田)面積在45萬畝以上的糧食主產區為標準化基本農田建設重點區。集中大部分的農業綜合開發土地治理項目財政資金，支持46個農業主產區及糧食主產區，建設旱澇保收、穩產高產標準化基本農田。20個水稻主產重點縣(市)標準化基本農田建設財政總投資應占全省農業綜合開發土地治理項目財政總投資的60％以上。三是要加大中央財政和省級財政對農村基礎教育的投入力度，貫徹執行并努力做好九年義務教育。基于農村當前教育公共品嚴重短缺的現實，政府應該把公共教育資源的分配重點放在農村，縮減在城市“錦上添花”的公共教育開支，把更多的公共財政資源投向農村地區的公共教育建設。

(二)完善農村公共產品投資的決策程序，建立“自下而上”的公共產品供給決策機制，充分體現農民意愿

為了提高農村區域性公共產品供給效率，防止無效公共產品的過度投資和農民急需的公共產品投資不足，應當按照農民的需求來供給農村區域性公共產品。為此，應盡快改革農村公共產品供給決策機制，實行“自下而上”的需求表達機制，建立由社區內部需求決定公共產品的供給機制。在尊重大多數農民意愿的基礎上，鼓勵農民參與到農村公共產品決策的制定與執行過程中，形成政府與農民共同決策模式。可在鄉鎮人民代表大會和村民代表大會的基礎上建立民主投票的公共產品供給決策機制，使一個村或一個鄉范圍內多數人的需求意愿得以體現。特別是稅費改革后，村集體興辦生產公益型事業所需資金和勞務采用“一事一議”方式，“一事一議”的范圍由籌資酬勞擴大到所有農村公共產品的供給，這就在農民和村組織之間搭建起一個表達供需意愿的平臺，有助于供給者了解公眾的需求信息，最大限度地發揮公共產品的社會效益。

(三)改革農村公共產品的籌集制度，實行投資主體多元化

現階段，我國農村公共產品供給缺口很大，國家財力有限，單靠政府提供農村公共產品很難解決農村公共產品短缺的問題。據湖北省農業綜合開發辦公室測算，“十一五”期間湖北省農業綜合開發總投資需57．5億元，其中中央財政和地方財政能投入的資金分別只有27．4億元和13．7億元，資金缺口達16．4億元。因此，應堅持以政府提供農村公共產品為主，同時，引入民間資本參與農村公共產品的提供，或者采取政府與私人共同供給。政府可以通過直接補貼或間接補貼的方式，如面向個人或企業的財政撥款、減征免征稅收、提供低息甚至無息貸款等措施，來鼓勵和幫助私人或企業提供農村公共產品，以實現在供給主體、資金來源和供給方式上多主體、多渠道和多方式共存的供給模式。

(四)科學界定和合理劃分各級政府事權和支出責任

農村公共產品的主要投資主體是各級政府，要嚴格按照財權事權相統一的原則，屬于全國性的農村公共產品由中央政府承擔，屬于地方性的農村公共產品由地方政府承擔，一些跨地區的公共項目和工程可由地方政府承擔為主，中央政府在一定程度上參與和協調。有了在農村公共產品提供方面各級政府責任的明確劃分，便可防止上級政府將公共產品投資責任轉移現象的發生，杜絕基層政府因事權與財權不統一而導致農村公共產品投入不足的問題。在農村義務教育方面，要按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。

責任編輯 劉鳳剛

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