論歐憲受挫的根源及其出路

摘 要：由于《歐盟憲法條約》在法荷兩國的全民公決中相繼被否決，使得歐洲一體化建設(shè)遭遇空前的重大挫折。這在歐洲乃至全球范圍內(nèi)引起了深刻的反思，從《歐盟憲法條約》受挫的根源看必須理性主義地建構(gòu)和設(shè)想其未來，以期因制憲受阻的“大歐洲”藍圖變得稍加清晰。

關(guān)鍵詞：歐盟；歐盟憲法條約；政治一體化；制憲權(quán)；權(quán)利

中圖分類號：D90文獻標識碼：A文章編號：1009—2234(2006)04—0055—02

在《歐盟憲法條約》(以下簡稱《條約》)的批準過程中，法國、荷蘭兩個歐盟創(chuàng)始成員國先后以全民公決的方式否決了《條約》。受法荷兩國否決《條約》的影響，英國、丹麥、葡萄牙、瑞典、芬蘭相繼宣布不定期推遲批準程序。轉(zhuǎn)瞬間期待以憲法加速“大歐洲”一體化的理想遭到致命的打擊，使歐洲陷入了近年來罕見的政治危機。

一、《歐盟憲法條約》受挫的原因

歐洲需要一部憲法，然而不幸的是，偌大的歐洲卻缺乏一群有經(jīng)驗的偉大的制憲者，因而《歐盟憲法條約》在法荷兩國遭遇嚴重挫折也就在意料之中了。此刻若不能冷靜反思《條約》本體——憲法觀念和制憲技術(shù)上的重大失誤，那么在可預見的將來，歐洲人對于歐憲的偉大夢想將會再次落空。

(一)《條約》實體內(nèi)容的缺陷——一部晦澀難懂的憲法

近代西方憲政之路已逾百年，可是歐洲的制憲者似乎未能正確理解他們期待的歐盟憲法究竟應當是什么。這部憲法分為四大部分：第一部分是后面憲法兩個主體部分的綱要；第二部分是《聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》，是“歐盟公民”基本權(quán)利的宣言；第三部分是《聯(lián)盟的政策和職能》，相當于各國憲法中的國家機構(gòu)及職權(quán)部分；最后一部分是《附錄》。這樣的結(jié)構(gòu)是無可厚非的，也可以說是完整的。然而這部憲法翻譯成中文，卻竟然接近了11萬字，大概足以創(chuàng)下各國憲法之最。

究其原因，可以歸結(jié)為兩個核心部分的嚴重超標。首先，制憲者無法取舍數(shù)之不盡的權(quán)利，于是所有可能的權(quán)利主張都被寫入憲法。每個人、每個社群都可以找到關(guān)于自己的權(quán)利保障的獨立法案；其次，本來應當作為歐盟各機構(gòu)組織章程的內(nèi)容，也被詳盡寫入憲法中，包括了聯(lián)盟各決策機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、投票方式，更甚者辦事程序也被納入其中。而這些其實完全可以另行規(guī)定，他們本來就不具有憲法意義。因之而形成的憲法直接后果就是難以理解，不只是參與公投的普通民眾甚至連政治精英們也感到理解上的困難。

那么制憲者為何要將如此大量的非基礎(chǔ)性的內(nèi)容寫入憲法呢?最可能的原因是憲法的產(chǎn)生是一個折中妥協(xié)的過程，是各國利益斗爭和讓步的結(jié)果。歐盟已是一個超國家組織，但在制憲問題上，卻沒有形成超國家的憲法觀念，最終導致自吞苦果的局面。

(二)表決程序的錯誤選擇——不明智的制憲競爭

制憲是否成功，取決于三大步驟：第一，制憲會議制定一部正確的憲法；第二，憲法文本的宣傳工作，第三也是最重要的，通過法定程序賦予憲法文本以合法性；這三個階段缺一不可，而法荷兩國將憲法付諸全民公決，本身就已冒了很大的風險。

顯然，歐洲在與美國的對抗中并沒有擺正心態(tài)，相互之間的對抗也滲透到了制憲過程中。當年美國制憲與當今歐洲制憲確有相似之處。北美13個州是具有獨立主權(quán)地位的，制憲者面臨的主要任務就是要通過一部憲法把它們凝聚為一個國家。歷史證明，美國的制憲者基本上完成了這項使命。首先，他們制定了一部正確的憲法——歷經(jīng)百年，無需大的變動；其次，進行了宣傳說教工作——《聯(lián)邦黨人文集》是其宣傳手冊，最后，采取了明智的表決程序——9／13的州代表同意即可通過憲法。

反觀歐洲，盡管也成立了制憲大會，但成員的組成難以令人信服，因此難以出臺一部好的憲法。憲法制定出來之后，制憲成員沒有進行廣泛的宣傳工作，事實上，他們也無法給一部11萬字的憲法條文以準確的解釋。在完成上述兩個步驟后，就該通過合理的程序設(shè)計，讓憲法獲得通過了。以法國為例，按照歐盟的相關(guān)規(guī)定：是否接受《條約》，各國 既可以在議會表決，也可以全民公決。由于法國左右兩翼的政治精英大多支持憲法，希拉克完全可以輕易得到一個議會多數(shù)通過的結(jié)果，而在事先的民調(diào)對全民公決并不看好的情況下舉行公決，不能不說太過草率。美國的憲法是由13個州的代表表決通過的，可以說完全是少數(shù)精英說了算，這也并未妨礙美國憲法成為一部公正有效的憲法。有美國的先例在前，希拉克不會視而不見，換言之，之所以采取全民公決，一定有其超越策略層面的理由——在他看來，議會表決和全民公決雖然都具備“合法性”，但其“正當性”不可同日而語，故不得不舍易而求難。

在事先沒有對民眾進行說教的情況下啟用了全民公決的程序，大張旗鼓的要在法國給這部憲法以超越“合法性”之上的“正當性”基礎(chǔ)，這一切帶來的卻是《條約》難產(chǎn)的直接后果。其實，在我看來，憲法具有“合法性”已經(jīng)足矣，因為法律是自我合法性，“只有法律才能改變法律”。《條約》的通過程序不也是法律規(guī)定的?在這一點上與美國較勁，不能不說是一個遺憾。

此外，歐洲目前為止還沒有出現(xiàn)一個橫跨歐洲大陸的政黨，在政黨政治的今天，也注定了歐憲難以成功，還有眾所周知的經(jīng)濟滑坡問題；大國與小國、強國與弱國的代溝問題等也都影響了歐憲的命運。歐盟的政治精英們?nèi)粝虢鉀Q這些問題，還有漫長的道路。

二、歐盟憲法的未來——理性主義的建構(gòu)和設(shè)想

歐盟已經(jīng)經(jīng)歷了五次危機，并且都成功地一一化解。因此在歐憲已被“無限期延長批準期限”的情況下，我們?nèi)杂欣碛上嘈偶s瑟夫·菲舍爾的判斷：“這不是一個結(jié)局，只是一個中斷”。問題的癥結(jié)已經(jīng)清晰，當務之急是尋求建設(shè)性的意見和建議，以期于二次公投和未公投的國家中取得全面勝利。顯然“妥協(xié)”已不再是解決本次危機的靈丹妙藥——盡管在歷次危機的解決中都扮演著關(guān)鍵角色，因為《條約》本身已是極度妥協(xié)的產(chǎn)物。

(一)《條約》的變通——理想主義向?qū)嵱弥髁x的轉(zhuǎn)型

問題因憲法而起，首先在對《條約》內(nèi)容未做實質(zhì)性改動的基礎(chǔ)上尋求其結(jié)構(gòu)上的變通，也算是一個看似機巧實則無奈的方案，以期解決《條約》晦澀難懂的尷尬：a拆整為零法，把整個文本拆分為幾個部分，以不同的法律形式分期分別加以通過，這種做法將使歐盟憲法的作用大打折扣，加之憲法的大部分內(nèi)容(約占80％)本來就是舊條約的整合，此方法意義不大，b統(tǒng)分結(jié)合法，將文本的綱領(lǐng)性內(nèi)容提煉出來，組成一部宣言性憲法(事實上，當代大部分國家的憲法也是如此)，將其余部分以部門法的形式出臺，這個看似不錯的方案既可以使《條約》以新形象示人，又可以直觀地表明歐盟的積極姿態(tài)。然而，憲法文本的改動尤其是非實質(zhì)內(nèi)容的變化是解決危機最有效最直接的方法，但也因此最可能導致矛盾不必要的進一步的擴大，對已表決通過和還未進行表決的國家都可能是一種極大的傷害，修改文本即使是非實質(zhì)性內(nèi)容的修改會帶有一定的風險。

其次，法荷兩國的全民公決已經(jīng)向準備采取全民公決的方式通過《條約》的國家敲響了警鐘，拋棄理想主義，盡量采取議會表決的方式無疑才是合理的。當然，要辯證地看待這個問題，法荷兩國還需要進行二次表決，對它們而言我個人傾向于再次采取全民公決的方式才是正確的：一則體現(xiàn)了政府對民眾的誠意；二則對于恢復首次公投失敗的影響以及反擊借題發(fā)揮的歐憲懷疑論者，無疑是天賜良機。

最后，不要指望一部憲法可以解決一切問題，《條約》也僅僅是歐洲一體化進程中的一個產(chǎn)物，歐洲離真正的一體化還有相當遠的路程，一部憲法絕不是終點。如果歐洲的政治精英對《條約》有這樣的認識，相信普通民眾對于《條約》的排斥心理也許會有所緩解。

(二)培養(yǎng)歐憲的集體認同感

哈貝馬斯在期待歐憲時說：“如果要動員大眾真心實意地從政治上支持這一充滿風險的聯(lián)盟大業(yè)，單單依靠經(jīng)濟利益的動機是遠遠不夠的。此外，還需要有共同的價值趨向”。然而，歐洲決議的辯論在民族國家內(nèi)部進行的很活躍，討論的很徹底，但是在歐洲層面上卻做不到。今天，社會的基本民主決策仍是在民族國家的框架內(nèi)達成的，在歐洲層面上難以創(chuàng)造在其中就其基本方向達成一致的空間?！氨R梭用希臘城邦來比喻永恒的公民觀念；在希臘城邦中，人民看上去可以不受干擾地在廣場上集合，因此，在盧梭看來，‘公共場所’是憲政的基礎(chǔ)”。歐洲是否提供了這樣的“公共場所”，這是亟待解決的問題。在這個意義上說，無論是激進派抑或是保守派，若能成立一個歐洲政黨，其都將是功德無量的，起碼為“歐洲公民”在歐洲層面考慮歐憲問題提供了一種價值導向，以及更為重要的“公共場所”。

(三)歐盟現(xiàn)有法律資源——歐洲法院的功用

歐洲法院是歐盟理事會下屬的一個核心機構(gòu)，法院在歐盟創(chuàng)制的許多條約的適用過程中都發(fā)揮了十分重要的作用。“許多關(guān)于共同體作用的基本概念，不能在條約本身找到，而只能在法院創(chuàng)制的案例法中找到”?；诖耍艺J為如果可以設(shè)想，那么歐洲法院在歐憲問題上的作用不可低估。

根據(jù)歐共體條約第234條規(guī)定，歐洲法院享有初步裁決權(quán)，可以就任何具有終局裁判權(quán)的成員國法院或法庭向其提交的案件作出初步裁決。而歐洲法院也“從一開始就不失時機地通過歐共體條約賦予的初步裁決權(quán)來樹立自己的歐盟法律解釋的權(quán)威和判例造法的權(quán)威，并逐漸得到成員國法院的信賴”。歐洲法院既然享有“判例造法的權(quán)威”，而歐憲又與歐盟未來的發(fā)展休戚相關(guān)，因此在歐盟未來可能面對的許多新問題上，歐洲法院完全可以通過判例的形式適用《條約》的內(nèi)容，這樣就間接地賦予了《條約》以法律效力。當普通民眾感受到了歐洲法院基于《條約》創(chuàng)造的判例給歐盟及他們自身帶來的種種好處時，也就是歐憲真正在歐洲生根之時。

歐洲一體化是一個長期的過程，不可能一蹴而就，《歐盟憲法條約》也是如此。盡管歐憲之路還相當艱辛，但“歐洲聯(lián)盟是一個很年輕的機構(gòu)，它還不到15歲。事實已經(jīng)證明，它有能力適應迅速變化的環(huán)境?！薄稐l約》是為推進一體化而設(shè)，從某種意義上說目的已經(jīng)達到，危機本身就是一體化的重要動力。