公共決策對構(gòu)建社會主義和諧社會的特殊意義

摘 要：構(gòu)建社會主義和諧社會是中國共產(chǎn)黨十六后四中全會明確提出的新目標(biāo)，它是我們執(zhí)政黨自覺意識的體現(xiàn)和我國社會發(fā)展的客觀要求。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于公共決策的科學(xué)化、民主化和合法化，它是構(gòu)建社會主義和諧社會的前提和基礎(chǔ)，并為其提供不竭的動力和源泉。為此，我們應(yīng)該從建立健全科學(xué)的決策機(jī)制、加強(qiáng)政治民主化建設(shè)以及法制建設(shè)等方面推進(jìn)我國的和諧社會建設(shè)。

關(guān)鍵詞：和諧社會；公共決策；科學(xué)化；民主化；合法化

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼；A文章編號：1009—2234(2006)04—0024—03

構(gòu)建社會主義和諧社會是中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會明確提出的新目標(biāo)，其根本要求就是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處，其立足點(diǎn)和根本出發(fā)點(diǎn)是“以人為本”。構(gòu)建社會主義和諧社會包括社會關(guān)系的和諧及人與自然的和諧兩個方面，但主要是指社會關(guān)系的和諧，同時(shí)也包括建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)和構(gòu)想，以及相應(yīng)的執(zhí)政黨的執(zhí)政能力、社會治理方略和社會運(yùn)行機(jī)制。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于公共決策的科學(xué)化、民主化和合法化。

公共決策的科學(xué)化、民主化和合法化是現(xiàn)代政治文明的必然要求，三者處于綜合統(tǒng)一和動態(tài)平衡之中，民主化是現(xiàn)代公共決策的基礎(chǔ)，科學(xué)化是現(xiàn)代公共決策的主導(dǎo)，合法化是現(xiàn)代公共決策的保證。公共政策制定的合法化和民主化為公共政策制定者科學(xué)觀的樹立提供了廣泛的支持，使決策者按照科學(xué)的原則去制定和執(zhí)行政策。同時(shí)公共決策的合法化和民主化也為公共決策的科學(xué)化提供健全的保障機(jī)制，使公共政策制定和執(zhí)行過程中一切不科學(xué)的因素都能得到及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和糾正，使一切缺乏科學(xué)觀念的決策者自覺地改變自己。當(dāng)然，公共決策的科學(xué)化不僅是其合法化和民主化的必然結(jié)果，而且公共決策的科學(xué)化也會進(jìn)一步促進(jìn)決策的合法化和民主化進(jìn)程?？傊?，公共決策的科學(xué)化、民主化和合法化是相互促進(jìn)、相互推動的統(tǒng)一過程，任何一個方面的實(shí)現(xiàn)都以其他方面的實(shí)現(xiàn)為前提，并且三者對構(gòu)建社會主義和諧社會都有其特殊的意義和價(jià)值。

第一，公共決策的科學(xué)化是構(gòu)建社會主義和諧社會的前提

公共決策的科學(xué)化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識及方法，特別是政策科學(xué)的理論和方法來進(jìn)行決策，并采用科學(xué)、合理的決策程序，任何人不能隨意更改或不執(zhí)行這些程序，并且在公共政策成熟的基礎(chǔ)上，把調(diào)查程序、決策程序、執(zhí)行程序、評估程序等這些合理的程序變成制度和法律，這是構(gòu)建社會主義和諧社會的前提。

首先；科學(xué)化的公共決策具有強(qiáng)烈的政策導(dǎo)向作用，對于推進(jìn)社會主義政治文明具有特殊意義。科學(xué)決策是人們正確行動的先導(dǎo)，人類社會的進(jìn)步依靠的就是在一切行為過程中進(jìn)行有效的設(shè)計(jì)和選擇，這種科學(xué)的設(shè)計(jì)和選擇是科學(xué)決策的本質(zhì)內(nèi)容?？茖W(xué)、正確的公共決策可以通過其正面的宣傳和教化，使民眾對和諧社會的價(jià)值體系和行為規(guī)范逐步認(rèn)可，從而激發(fā)起民眾對構(gòu)建和諧社會的熱情與積極性。同時(shí)科學(xué)化的公共政策通過正確的政策導(dǎo)向?yàn)樯鐣笫聵I(yè)單位的發(fā)展提供有利的政策環(huán)境和良好的政治平臺，以此極大地促進(jìn)社會生產(chǎn)的發(fā)展，充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。

其次，科學(xué)化的公共決策是推動社會生產(chǎn)發(fā)展的根本保證?？茖W(xué)決策過程是在調(diào)查研究、實(shí)事求是，利用科學(xué)的手段和方法全面分析變動著的各種情況的基礎(chǔ)上做出的符合社會發(fā)展規(guī)律的活動。和諧社會是社會利益最大化的社會，這就需要生產(chǎn)力的高度發(fā)達(dá)。社會發(fā)展是客觀的，生產(chǎn)力的發(fā)展也必須符合客觀規(guī)律，科學(xué)化的公共決策是依據(jù)一定歷史時(shí)期的客觀環(huán)境、在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下制定的，對社會生產(chǎn)力的發(fā)展具有極大的推動作用。

最后，科學(xué)化的公共決策能有效地促進(jìn)社會主義和諧社會的精神文明和政治文明建設(shè)。科學(xué)化的公共決策對于構(gòu)建穩(wěn)定有序的社會秩序具有十分重要的制約作用，其作為一種硬性的規(guī)定對公民的行為能進(jìn)行有效的引導(dǎo)和控制，從而保證社會的安定有序，這也正是和諧社會的基本要求。為此，為保證公共決策的科學(xué)化，我們必須注意以下幾點(diǎn)：

其一，公共決策必須注意目標(biāo)性。公共決策必須具有清晰的、切實(shí)可行的目標(biāo)，作為決策者，應(yīng)該清楚進(jìn)行決策必須達(dá)到的目標(biāo)是什么?確定的目標(biāo)必須可以用語言定性或定量的加以表示。同時(shí)，決策目標(biāo)必須具有相對的穩(wěn)定性，一經(jīng)確立就不宜頻繁變動或輕易取消。決策目標(biāo)必須總體上保持一致，各個部門的決策必須與整體目標(biāo)在價(jià)值取向上達(dá)成共識。

其二，正確的決策必須建立在信息全面、準(zhǔn)確、充分的前提下。要進(jìn)行準(zhǔn)確的公共決策，必須掌握與決策相關(guān)的實(shí)際情況，特別是通過調(diào)查研究獲得的第一手資料。信息是決策的基礎(chǔ)，是任何決策者進(jìn)行決策必不可少的資源，各級決策者應(yīng)充分認(rèn)識到這一點(diǎn)。

其三，重大的公共決策程序及其貫徹執(zhí)行過程應(yīng)該符合科學(xué)系統(tǒng)的原理。必須堅(jiān)持歷史的科學(xué)分析，準(zhǔn)確的態(tài)勢判斷，足夠的信息采集和提煉，弄清各個系統(tǒng)之間的相互作用，在集中精力于主要矛盾的同時(shí)，要盡可能預(yù)見潛在的問題，以減少決策的負(fù)面作用。

第二，公共決策的民主化是構(gòu)建社會主義和諧社會的動力

公共決策的民主化，就是對某一特定事項(xiàng)做出決策時(shí)，充分重視決策集體所有成員以及智囊機(jī)構(gòu)的意見和判斷．盡量使所有有關(guān)的人都有機(jī)會參與決策過程，并根據(jù)最能反映民意的規(guī)則做出決斷，使決策既反映了廣大群眾的根本利益，又具有科學(xué)性。從本質(zhì)上說，和諧社會就是一個民主和善治社會。所謂善治，就是使社會利益最大化的社會管理過程和管理活動。善治的本質(zhì)特征就在于政府和公民對國家事務(wù)和社會事務(wù)的共同參與和共同管理，是政治國家和公民社會的最佳關(guān)系。建設(shè)社會主義和諧社會，必須協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，其中最主要的是政府與公民間的關(guān)系。只有政府與公民之間建立了良好的彼此信賴、彼此合作的關(guān)系，政府才能夠?qū)γ癖姷囊庠高M(jìn)行利益綜合，上升為議題，最后形成公共決策，只有這樣民眾的意愿才可能得到實(shí)現(xiàn)，政府的政策法規(guī)也容易推行，社會才會顯現(xiàn)出和諧。而公共決策的民主化就是強(qiáng)調(diào)在做出決策時(shí)，讓廣大人民群眾充分享受自身的政治權(quán)利，參與政策的制定過程，充分表達(dá)自己的愿望和要求，因此它對于構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大意義：

首先，公共決策的民主化有利于社會主義和諧社會人民當(dāng)家作主地位的實(shí)現(xiàn)。制定決策過程的民主化是社會主義制度的本質(zhì)特征和要求。社會主義民主政治是建立在社會主義公有制的基礎(chǔ)之上的。在社會主義國家里，人民是國家的主人，管理和監(jiān)督國家是社會主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定和要求的，這是社會主義條件下勞動者和生產(chǎn)資料的關(guān)系在政治上的表現(xiàn)。維護(hù)人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)人民的意愿并代表人民的政治和經(jīng)濟(jì)利益，是社會主義國家公共政策的本質(zhì)所在。因而黨和國家的各項(xiàng)方針、政策和法律的制定，必須根據(jù)這一要求，實(shí)現(xiàn)決策的民主化要求。

其次，公共決策的民主化有利于社會主義和諧社會的民主法治建設(shè)。社會主義和諧社會是一個公民積極參與到政治生活，與政府形成互動，彼此相互信任、相互合作、和諧相處的有序社會，集團(tuán)決策正是公民政治參與的有效途徑。這就要求我們應(yīng)當(dāng)重視民主集中制的集體領(lǐng)導(dǎo)原則在決策中的應(yīng)用，同時(shí)必須發(fā)揮決策參謀機(jī)構(gòu)，即“智囊團(tuán)”的作用，使決策者與專家學(xué)者和工作管理者以及廣大民眾意見的有機(jī)結(jié)合，這樣才會集思廣益，形成正確的決策。

最后，公共決策的民主化有利于實(shí)現(xiàn)政策的科學(xué)化，這是實(shí)現(xiàn)和諧社會物質(zhì)資料最大化的根本動力和保證。人們進(jìn)行決策，無論是領(lǐng)導(dǎo)集體的重大決策，還是領(lǐng)導(dǎo)個人依據(jù)職權(quán)做出的工作部署性決策，對于這些重大問題只有交給人民群眾討論，廣泛征求群眾意見，才能集中民智，較好地認(rèn)識和把握社會各方面事物的本質(zhì)及其發(fā)展的客觀規(guī)律，形成科學(xué)決策，產(chǎn)生更加符合實(shí)際的政策，從而達(dá)到以最小的投入獲得最大的政策效益。由此，只有堅(jiān)持決策的民主化，才能實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，才能產(chǎn)生正確的政策，為我國的社會主義和諧社會的構(gòu)建及物質(zhì)生產(chǎn)的發(fā)展提供強(qiáng)大的動力。所以，為保證公共決策的民主化的實(shí)現(xiàn)，在制定和執(zhí)行決策過程中應(yīng)注意以下幾個方面：

一是要通過立法，確定社會公眾參與公共決策制定的基本程序。在實(shí)際的公共政策制定過程中，用法律、法規(guī)和制度規(guī)定公民參與、參加的有關(guān)程序，可以防止和克服征求意見的“表面化”、“走過場”的現(xiàn)象，使決策的民主化真正落到實(shí)處。另外，在決策過程中，要尊重廣大民眾的知情權(quán)，通過聽證會、論證會等形式，為他們參政、議政提供一個合法的途徑。

二是通過推行行政公開，轉(zhuǎn)變決策觀念，為公民參與公共政策的制定營造良好的環(huán)境。社會公眾的知情權(quán)是其實(shí)現(xiàn)參政權(quán)的基本前提。各級政府部門要推行政務(wù)活動公開，尤其是政策制定相關(guān)信息的公開化、政策背景資料的公開化、政策決策理由的公開化、政策所依據(jù)的法律法規(guī)的公開化，以提升公共政策制定的透明度。

三是進(jìn)一步完善參政黨、社會團(tuán)體、法人組織和民間思想庫對公共政策制定過程的參與。在我國，參政黨、人民團(tuán)體、法人組織和民間思想庫既是公共政策的主體，又是公共政策的客體(對象)。他們參與公共政策的方式主要是依托政治協(xié)商會議以及通過人民代表大會和大眾傳播媒體等渠道進(jìn)行利益表達(dá)，并且通過某些重大社會問題與政府對話，以此對公共政策施加影響。

第三，公共決策的合法化是社會主義和諧社會的基石

公共決策的合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法的地位，而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的過程，它包括公共政策主體的合法性、程序的合法性和價(jià)值的合法性。在這之中應(yīng)注意到兩個方面：一是法律意義上的合法化，就是指在制定公共政策時(shí)通過憲法和法律來保障廣大人民群眾參與公共決策的基本權(quán)利，并使黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)利受到法律和群眾的監(jiān)督和制約。另一方面是公共決策的制定和執(zhí)行要合民意、順民心，從而得到廣大人民群眾的認(rèn)可和支持。公共決策的合法化還包括用法律手段規(guī)范、約束決策行為，將公共決策納入法制化軌道。這主要包括公共行政的體系構(gòu)建、體系建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及一切行政行為都體現(xiàn)法的精神，其根本就是要求依據(jù)法的精神而不是依據(jù)法的規(guī)定行政。社會主義和諧社會是法治社會，依法治國、依法執(zhí)政，是新時(shí)期新任務(wù)對黨更好地治國理政提出的基本要求。所以，公共決策的合法化對構(gòu)建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。

首先，公共決策的合法化有利于和諧社會穩(wěn)定的社會秩序的實(shí)現(xiàn)。社會生活的和諧必須有穩(wěn)定、安寧的社會政治環(huán)境和有條不紊的社會生活秩序。和諧社會需要權(quán)威和秩序，它要求無論社會發(fā)生何種變化，始終有一個核心的政治權(quán)威，它有能力駕馭錯綜復(fù)雜的政治局面；它還要求，無論社會變化如何之大，社會生活依然遵循著基本的秩序。只有獲得了合法性的公共政策才能被廣大人民接受，才能在社會上有效地推行。

其次，決策的合法化是決策民主化、科學(xué)化和法制化的基本體現(xiàn)，是和諧社會法治化的必然要求。公共決策的合法化是一個吸收民眾參與決策、加強(qiáng)政治溝通與協(xié)調(diào)的過程；也是一個決策選優(yōu)，對決策方案不斷修改、完善，對不良方案過濾、淘汰的過程；更是一個堅(jiān)持由法定的決策主體，依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行決策，對決策實(shí)施法制監(jiān)督的過程。當(dāng)前，建立健全的決策制度，尤其是對重大問題的決策首先必須經(jīng)過專家的充分論證，重大決策通過前應(yīng)廣泛征求群眾的意見，只有這樣才能在公共決策中體現(xiàn)出和諧社會所要求的民主法治和公平正義。

最后，公共決策的合法性有利于維護(hù)和諧社會的公平正義。具有合法性的公共政策是實(shí)現(xiàn)社會價(jià)值權(quán)威性分配的根本保證。美國學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對社會價(jià)值作有權(quán)威的分配。公共政策在對社會價(jià)值作權(quán)威性分配時(shí)，必須考慮民眾對政策合法性作價(jià)值判斷時(shí)所基于的兩個因素：一是公共政策規(guī)范是否合乎情理、是否符合邏輯、有沒有讓人們的生活變得不可接受，以及政策執(zhí)行方式是否讓人無法忍受等問題。二是在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)——社會利益的同時(shí)，是否會損害個人利益。社會進(jìn)步的標(biāo)準(zhǔn)不僅僅指財(cái)富總量的增加，還應(yīng)包括公平與正義。公共政策應(yīng)該通過其合法性來實(shí)現(xiàn)社會價(jià)值分配的公平與正義，以實(shí)現(xiàn)社會主義和諧社會的公平與正義。

中共十六大報(bào)告指出：“正確決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。各級決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映機(jī)制，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證和責(zé)任制，防止決策的隨意性”。為了實(shí)現(xiàn)公共決策的合法化，我們應(yīng)注意以下幾個方面：

一是，公民的廣泛參與是公共決策獲得合法性的首要路徑。國外許多學(xué)者認(rèn)為，公民參與決策已是大勢所趨?！案ダ椎侣阉醋魇且粋€增進(jìn)公眾理解規(guī)劃程序的重要戰(zhàn)略。”要保證公民能夠廣泛參與到公共決策中來，首先要保證政策的運(yùn)行過程的高度透明性，保證每一位公民都有權(quán)利獲得與自己相關(guān)的政策信息，以積極投入到政策制定和執(zhí)行過程中來。再是要拓寬公民參與公共決策的途徑，為公民的政治參與提供便利的條件。最后各級政府部門還要廣泛設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)，廣泛了解民意。

二是，公共決策獲得合法性的另一條重要途徑就是程序合法化。從形式上講，公共決策程序的合法性就是在制定和執(zhí)行政策的過程中要遵循法定程序。具體來說，一方面政府決策部門可通過聽證程序吸納民意，并以尊重民意和彰顯民主的姿態(tài)贏得公共政策的合法性，進(jìn)而贏得公眾的支持和遵從。另一方面，建立聽證制度，民眾通過參與聽證過程，主體意識得到增強(qiáng)，并且因及時(shí)獲得公共政策信息而加深了對政府政策目標(biāo)的理解，因此會在政策執(zhí)行過程中給予配合。

三是，明確創(chuàng)新抽象行政行為體制。在依法行政的新形勢下，抽象行政行為是具體行政行為的重要依據(jù)。抽象行政行為包括行政立法機(jī)關(guān)的立法行為和行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為。當(dāng)前許多部門不合理的收費(fèi)、罰款與審批行為，就是以不規(guī)范的抽象行政行為為基礎(chǔ)的，要解決這些沖突，首先就要創(chuàng)新抽象行政行為的決策體制，正確處理行政管理體制和法治運(yùn)行機(jī)制之間的關(guān)系，使各政府部門在制定、修改、完善、廢止規(guī)范性文件的同時(shí)必須事先得到政府和政府法治部門的法律與技術(shù)審查，做到統(tǒng)籌考慮到法律規(guī)范的立、改、廢，并且根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，加大清理政府規(guī)范性文件的力度。

當(dāng)然，構(gòu)建社會主義和諧社會是一項(xiàng)偉大而浩大的工程，在公共決策方面我們還存在不少問題，尤其在社會關(guān)系的協(xié)調(diào)和社會利益的分配中，公共決策還尚有不足。為此，在構(gòu)建社會主義和諧社會這一背景下，我們積極尋求公共決策的科學(xué)化、民主化和合法化，優(yōu)化和改進(jìn)公共決策系統(tǒng)，進(jìn)一步加強(qiáng)政策研究，強(qiáng)化政策實(shí)施，健全政策運(yùn)行機(jī)制，以快速、全面提高公共決策的制定和執(zhí)行質(zhì)量，盡快推動社會主義和諧社會的實(shí)現(xiàn)。