公共選擇與行政成本

摘 要：行政成本具有提高行政效能，降低社會負荷以及防止權力腐敗的作用，有效控制合理行政成本成為行政改革訴求的重要目標。然而，現階段控制行政成本已成為世界各國行政發展的共有難題。在尋求破解行政成本居高不下的對策時，可以借鑒公共選擇學派關于行政成本增長理論，并在此基礎上，分析與探討行政成本不斷攀升的緣由，進而提出切實可行的改革方法與途徑。

關鍵詞：公共選擇；行政成本；制度分析

中圖分類號：D035文獻標識碼；A文章編號：1009—2234(2006)04—0038—02

一、探源：公共選擇與行政成本的關聯

行政成本是政府在為組織與管理社會而行使其職能的過程中所耗費的各種資源，以及由其所引發出的現今和未來一段時間的間接性負擔。行政成本是政治與行政學的基本命題，也是當代世界公共管理面臨的共有現實難題。牢固樹立政府的成本意識，已經成為當代政府治理理論和實踐的主流。改革開放以來，我國先后進行了多次行政改革，但行政成本居高不下的境況并未得到根本改善，行政成本在政府財政收入中的比例不斷攀升，財政負擔日益沉重，“吃飯財政”范圍越來越大，一些地方政府甚至連日常運行都難以維持。在眾多的理論體系中，公共選擇理論(PublicChoice Theory)提供了當代政府行政成本及其增長的充分解釋。正如丹尼斯·C·繆勒所說：“作為政治體制的經濟分析，公共選擇似乎天生就是回答這些問題的一個工具?！惫策x擇理論關于行政成本增長的闡釋歸納起來主要有以下幾點：

(一)官僚與官僚體制

近代社會所選擇的政府模式是一個官僚制組織結構模式，它的構成來自于職位、工資、權力、威望、官職的恩賜等要素，它的運行和價值的體現一般均通過機構、人員的增加來實現。公共選擇理論認為，官僚制事實上造就了一個特定的利益集團，通常會把個人利益和官僚機構的利益擺在首位，而將公共利益放在次要的地位，其不會輕易放棄既得利益，因此，具有天然的拒斥改革的惰性。當社會要求政府承擔新職能時，利益集團往往樂意承擔新職能，同時卻不愿意放棄失去存在合理性的政府職能，造成政府機構臃腫、冗員充斥、慵懶散閑、推諉扯皮以及各種各樣的官僚主義問題。正如帕金森定律所揭示的那樣，政治家一感到忙不過來的時候首先想到仍舊是增人，而且是成倍地增加。當冗員過多無所事事的時候，他們又會人為地制造出許多事來，使他們人人有事干，整天忙忙碌碌?？梢?，在官僚體制中，機構具有高度分化和專業化趨勢，人員缺乏競爭，鼓勵浪費與低效，使得機構愈發龐大，組織內個人和分支部門協調難度增大，導致官僚機構的交易成本提高。

(二)政府部門的財政擴張

官僚機構往往是各種利益集團的代表，是預算分配過程中的代言人。行政過程中經常被自身經濟人的動機所左右，存在一種天然的追求預算最大化的傾向。根據公共選擇理論的解釋，立法官員的背后通常為某一特定的利益集團，這決定了立法官員必須通過與其他利益群體在預算上的討價還價來為相關利益集團服務。利益集團、官僚機構和立法部門之間形成一種難以沖斷的“鐵三角”關系。由于利益集團的存在，政府作為收入和財富的再分配者時常產生財政幻覺引發財政擴張，這正是行政成本增長的淵源所在。另外，隨著主張政府更多介入經濟過程的凱恩斯主義的盛行，許多國家通過政府大規模干預經濟的活動，經常動用擴張性財政政策和貨幣政策調整市場供需關系，這必然提升政府的財政收支在國民收入中的比重，政府的行政成本也隨之大幅度攀升。

(三)政府行為具有壟斷性質

公共選擇學派認為，政府提供公共服務和生產公共產品總體上是一種壟斷性行為，政府通常是單一的公共服務和生產主體。一些經濟學家運用微觀經濟學的壟斷理論，構建了“作為壟斷者的政府”的多種模型，如布雷斯的政府壟斷理論，唐斯的代議制民主模型的政府壟斷理論等。政府在具體的運行過程中經常利用其特殊地位壟斷或控制一部分信息，使預算、資源成本等要素的信息披露不充分。使得政府行為缺少制約，容易產生專斷、導致腐敗。再進一步來看，與壟斷性的政府行為相適應，政府部門提供的服務和公共產品是一種“非市場產出”，政府產出一般不進入或較少進入市場交換領域。因而政府的投入產出往往缺乏嚴格的成本收益計算，政府產出難以用具體數字加以衡量。政府行為的壟斷性和政府產出的非價格性，有其必然性，亦有其優勢的地方，但同時，它的弊端也是很明顯的。政府在排除競爭外壓力的同時，消除了提高質量、降低行政成本的動力。美國學者薩瓦斯的一項研究結果表明“公共部門提供服務的成本費用，平均比承包商提供服務的成本費用要高出35％——95％?！?/p>

二、辯明：降低行政成本的路向選擇

公共選擇理論是對非市場決策的經濟學分析，其所依賴的方法論要素包括三個方面：方法論上的個體主義、經濟人假設和交易政治。其主題與政治科學的主題是一樣的；政治家、官僚、公眾(選民)和利益集團的行為特點等。在這里，它運用現代經濟學的邏輯和方法，多層次，多角度，用一種全新的研究視角，對官僚和官僚體制、政府財政的擴張以及政府行為的壟斷性質等問題都進行了創造性的開掘，其借鑒意義是不言而喻的。下面將在借鑒公共選擇學派關于行政成本增長理論基礎上，具體提出一些行之有效的改革方法和途徑。

(一)強調反對官僚主義，精簡機構人員

官僚主義是與低效、無能、反行政改革聯結在一起的。由于官僚以及官僚體制自身所固有的本質，機構的龐大，人員的增長無不成為此特殊環境中長期存在的現象。以往的行政改革常常片面地、簡單地從行政機構的多與少，行政人員的眾與寡來衡量，機械地追求政府機構的大或小，使其偏離追求效能的目標，導致機構精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的惡性循環。因此問題解決的突破口，關鍵在于轉變政府職能，界定政府權力的邊界。合理確定政府職能和權力的范圍與邊界，就應將政府職能集中于其能力范圍內的基礎性工作，這樣有助于提高行政的有效性，防止政府失??；同時處理好政府與社會、政府與市場、政府之間這三個方面的關系。從長遠來看，我們不僅需要逐步把那些“計劃”與“市場”重復的機構與各種虛設機構和職位以及失去了存在合理性的機構精簡掉，并且還要逐步把機構改革納入到法制化軌道，通過行政組織立法規定政府編制，防止行政領導人主觀隨意增設機構與人員。從某種意義上說，這樣才能建立一個精簡、效能、統一、法制的行政管理體系和行政管理機構，從源頭上、機制上、制度上預防和治理了官僚主義，進而在一定程度上合理控制了行政成本。

(二)加強預算管理，約束政府開支增長

行政成本基本上是由政府部門的財政支出決定的，確定適度的行政成本，須加強對財政預算的管理。對于行政官員來說，財政規模膨脹與他們的權力、津貼呈正比例關系，可用財力的增加可以使得官員支配的人財物數量增加，從而更有利于他們去實現個人或團體的權益，官員常常以謀求預算最大化為目標。因此，必須在實際行政過程中加強預算管理，從根本上形成約束財政活動的法制條件和環境，對各級預算進行有效地約束與監督。規范財政稅收制度，杜絕政府各種形式的稅外亂收費；確立預算草案、撥款方案、預算報告的財政標的，使之成為測量政府的政策過程的計量依據；導人行政成本收益分析概念，加強控制行政成本增長，如此等等，都是控制行政成本的具體措施。在執行財政’政策的時候，還須充分考慮客觀情況，從實際出發，要使政府財政開支與國力相協調，并且從中仔細確定政府消費、政府投資與轉移支付的科學比例。只有這樣做才能有針對性地建立一個科學健康的財政管理機制，穩定持續地開展預算工作，防止財政擴張的進一步嚴重深化，以求降低政府的行政成本。

(三)建立競爭機制，打破政府行為的壟斷

公共選擇理論認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來替代”。主張打破政府壟斷，以市場機制和模式建立公私機構之間的競爭。如：設立兩個或兩個以上的機構來提供某些服務或公共產品，使機構之間形成競爭；辦理業務合同出租或由企業公司承包；開展地方政府之間的競爭等。競爭是經濟繁榮的源泉，同樣的道理，政府市場的活力與高效一樣可以來自競爭。將競爭機制引入政府公共服務領域，實現提供主體多元化，不僅可以打破政府獨家提供公共服務的壟斷地位，提高公共服務的效率和質量。自二十世紀九十年代以來，美國陸續將一部分政府內部的環保、衛生、保安等工作出租給私營部門管理；英國甚至設立了一座私人監獄來從事犯人的監管和改造工作。在我國目前公眾服務需求增加而政府資源投入有限的矛盾狀態下，通過多樣化的公共服務供給制度安排，包括諸如準產業化和內部市場化、簽約外包、服務購買契約、投標招標、特許經營、稅收、規制激勵、委托和民營化等措施，來精簡政府機構、縮小政府的規模，緩解財政緊張狀況，減輕社會和公民的稅負壓力等都有特別重要的意義。

三、檢視：公共選擇分析語境的局限性

公共選擇理論在解決行政成本困境中有著和傳統理論截然不同的語境。這種語境就是制度分析話語，它通過對政府——政治過程的經濟學分析，尋找當代西方國家所面臨的財政赤字、政府機構膨脹、資源浪費等經濟政治困境的原因及對策。但是不可否認的是，公共選擇理論也有明顯的缺陷，也受到主流經濟學的種種詰難。它過分地依賴于“經濟人”假設，并把政治過程與經濟過程加以機械美化，把市場經濟的交換原則無限制地運用于政治領域，對這些我們必須有一個清醒的認識。最后，應該指出的是，公共選擇理論產生于市場經濟比較發達的西方國家，其產生的社會經濟環境和歷史背景與我國的國情畢竟有著本質的區別。因此，盲目地崇拜、照抄照搬、不顧國情，自然是行不通的。只有在取其精華、去其糟粕的基礎上，才能西為中用。