對公務員“不服從”權利的思考

摘 要：《公務員法》明確規定了公務員對于上級違法命令有不服從的權利，這樣一種制度設計對于維護公共利益、堅持依法行政和落實公共責任顯然具有價值優先性和正當性，然而實際的操作往往很難把握，應該進一步思考如何從實踐層面落實這一制度。

關鍵詞；公務員；不服從；正當性，實踐可行性

中圖分類號：D922．11文獻標識碼；A文章編號：1009—2234(2006)04—0047—02

服從和執行上級依法作出的決定和命令乃公務員的基本義務，這是保持政令暢通和行政管理高效率的必然要求。但是若上級的決定或命令是錯誤的甚至違法的，公務員是否也應該予以執行呢?自2006年1月1日開始施行的《公務員法》第五十四條明確規定了公務員對上級的違法決定有不服從的權利：“公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。”

比起《公務員法(草案)》里的“公務員不得對抗上級決定和命令”的規定，五十四條顯然更加合理、適當，這樣一個責任分擔的設計，較好地處理了執行上級的決定命令、保證政令暢通與維護法制的尊嚴、抵制克服官僚主義兩方面的需要，使兩者在價值取向上得到平衡。

一、對公務員不服從權利之正當性的思考

首先，公務員的不服從是公務員維護公共利益、堅持“為人民服務”的根本要求

追求和實現公共利益，一直都是公共行政的根本目的和公務員的最高價值目標。“公共行政面臨的核心問題在于，確保公共行政管理者能夠代表并回應民眾利益，否則民主制度便可能無以為繼。”“行政人員不是簡單地為自我實現而工作，而是以增加公共福利的方式為公民服務，他們是公民利益的忠實代表，一切以公眾的福利為重。就是說，不管是誰，只要你選擇了公務員這一職業就必須準備為公眾利益而獻身。”

因此，維護公共利益，應該成為國家行政機關和公務員的一種精神信仰和追求，從而成為指導行政行為的內在而根本的精神動力。作為一種指導性結構，它實際上提供了一種優先規則，即在面對上級的違背公共利益的錯誤命令時，公務員理應為維護公共利益而選擇不服從上級的違法命令。

我們社會主義國家的性質決定了我國公務員應代表最廣大人民群眾的根本利益。因此，每一個國家公務員都必須牢固樹立“為人民服務”的宗旨，一切言論行動必須合乎廣大人民群眾的利益，所作、所為應當為廣大人民群眾所擁護；要把人民滿意不滿意作為自己全部工作的出發點和歸宿，把人民利益放在大于一切、高于一切、重于一切的位置上。

其次，向上級說“不”是公務員堅持依法行政的必然要求

依法行政的核心在于，各級行政機關及其公務人員必須依據法律、法規規定行使行政權力，管理國家和社會事務，形成真正用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效依法行政機制。依法行政必然要求公務員嚴格依照法律規定的原則、權限、程序正確行使權力，行政行為不僅要符合法律規定，而且要符合法律的精神，符合法律的意圖。

應當說，法治原則是一切國家機關及公務員應當遵循的最基本的原則，即使是公務員服從上級的義務，也必須是在法治原則、依法行政原則的前提之下，因此，公務員服從上級的義務不應當是絕對的，堅持法律優先原則必然要求公務員不服從上級的違法命令。

再次，向上級說“不”是公務員承擔政治責任、法律責任和道德責任的必然結果，體現了一種高度負責任的公共行政精神

從法治角度而言，行使何種權力就應承擔何種相應的責任，權力的授予必然伴隨著責任的規定。民主政治往往表現出責任政治的屬性。盡管公務員的等級制度要求公務員對上級負責，服從上級的權威與命令，遵守紀律、承擔行政責任，但是公務員更肩負著深層意義上的政治責任、法律責任和道德責任。

執行命令的公務員同樣是人民的受托人，有義務運用好人民所賦予的權力來保護人民的利益，增進人民的福祉。如果公務員執行上級的違法命令，必然會給人民的福利造成實際損害，這一行為本身即表明他辜負了人民對他的信托，背離了他自己當初接受人民委托時的承諾。因．此他就必須就自己非但沒有阻止來自上級的違法或不當命令，反而屈從于該命令而實施違法或不當之權力行為，向人民作出說明和道歉，并接受人民的批評和譴責。另外，當公務員接受并執行了上級的違法、不正當命令，而對公共利益、民生福利造成損害時，他內心深處的良知與價值標準就不能不使自己承擔一種道德責任。而對該責任的承擔，便使公務員的不服從行為成為一種人們所稱道的正義之舉。

正是基于這樣一種更深層意義上的政治責任、法律責任和道德責任，公務員在面對上級錯誤、不合理甚至違法的決定、命令時，不再盲目是從，堅持公共利益和法治精神優先原則，從而集中體現了一種高度負責任的公共行政精神。

最后，向上級說“不”還是公務員保持倫理自主性的現實選擇

“盡管我們是別人的代理人，但我們絕不能將自己視為只是受別人控制的的工具。盡管我們所扮演的角色會要求我們以一種我們自主選擇時不會采用的方式去行為，但當我們在思考如何實施這些角色行為以及努力辨認忠誠關系的界限范圍時，我們絕不能放棄良知。最后我們有責任對上級、同事和我們身在其中的集體說聲同意或反對。”

庫珀的這段話，實際上指出了公務員保持倫理自主性的重要性問題。所謂個人倫理自主性，是指行政人員面對組織的要求時，并不必然聽命于權威、效忠于等級制度，而是根據一種以公眾為導向的價值觀進行道德裁決。因此，當組織的目標、上級的命令偏離了公民的期待和公民的利益時，行政人員必須劃分自己對組織、上級的責任范圍來保證對公民的責任。個人倫理自主性能夠幫助行政人員在對上級、組織忠誠限度和正義、良知、捍衛公共利益之間作出正確的選擇。對上級違法命令的不服從便是公務員基于倫理自主性所作出的現實的道德選擇。

二、對公務員不服從權利之實踐可行性的思考

盡管公務員的不服從具有法律正當性，然而在實踐操作中卻往往很難把握。由于個人知識的局限性，公務員如何能正確判斷上級的決定、命令是不合理甚至違法的?如何規避某些公務員為了逃避責任，而動輒對上級的決定、命令進行質疑的行為?對不服從命令的公務員進行事后權利保障也是必要的。如此種種實踐操作之困難，往往使得公務員無法正確行使不服從的權利，要么盲目服從上級的決定、命令，要么置上級的權威于不顧、任意行使該權利，從而阻礙行政工作的順利完成。因此，探索落實該權利的選擇路徑便是非常必要和現實的。

首先，對公務員進行教育、培訓，培養其較高的政治素養和豐富的專業知識

對于上級決定或命令是否存在錯誤，是公務員自身審查判斷的過程，這對公務員的素質提出了更高的要求，既要求下級公務員具有較高的政策水平和法律修養，能夠理性地判斷上級的決定或者命令是錯誤的，也要求上級公務員有敢于納諫的胸懷和氣度，勇于改正自己的錯誤。公務員既要加強對馬克思主義理論的學習，不斷提高自身的政治素養，又要進行公共管理職業培訓，提升自己的專業知識和技術能力。還要進一步強化公務員的法治意識，提升其法治觀念。行政領導者也應該不斷學習，提高自身的素質、修養。

其次，將不服從控制在一定“范圍”之內

公務員對上級命令的不服從必須有一個限度，這是使政令得以正常推行的根本保證，也是確保國家管理正常運轉并努力做到高效所必需的。具體來說，公務員不服從的情形主要表現在這樣幾個方面：第一，上級命令直接違背了憲法和法律的有關規定的，公務員有權不服從；第二，上級命令的執行將導致犯罪行為的，公務員有權不服從；第三，對于不符合法定身份的上級作出的命令，公務員有權不服從；第四，對于不符合法定程序的上級命令，公務員有權不服從；第五，對于超越職權的上級命令，公務員有權不服從；第六，對于濫用職權的上級命令，公務員有權不服從。

再次，應從法律上明確規定公務員不服從上級違法命令的程序

公務員對上級違法命令的不服從應當嚴格依照法定程序進行，也就是說公務員對上級違法命令必須通過正當的途徑和渠道，否則其行為違法。就一般情況而言，公務員如果認為上級決定、命令錯誤，應當在法定的期限內向作出該命令的上級提出書面意見，說明該命令錯誤的根據和理由。上級接到該書面意見后應當在法定的期限內作出書面答復，如果超過法定期限，公務員可以認為上級的命令是錯誤的而不服從；對于上級經過審查后，作出書面答復說明該命令正確，要求公務員執行的，公務員必須執行；上級不得因公務員提出書面意見而要求該公務員不再參與該命令的執行或不執行。在一般的緊急情況下，公務員無法向上級提出書面意見的，可以即時向上級提出口頭意見，上級應當即時作出口頭或書面答復；在特殊緊急情況下，公務員無法向上級提出書面或口頭意見的，可以不服從其認為是錯誤的上級命令，但是事后必須及時向上級提出書面意見，如果由于公務員的錯誤判斷未經上級批準而不服從上級命令的，由公務員承擔相應的法律后果。對于明顯違法的上級命令，公務員可以不經請示而不服從，并有義務向有關公安司法機關舉報。“’

最后，進一步完善公務員的申訴、控告權利，從立法上對公務員的不服從予以事后保障，免除公務員的后顧之憂

當公務員因為維護法律而對上級的違法命令或決定說“不”時，上級對其“秋后算賬”，公務員完全可以通過申訴和控告等法律途徑來維護自己的合法權益。公務員申訴控告制度，是保障公務員的合法權益不受侵犯，監督制約國家行政機關依法行政的重要措施和手段。

當前的公務員申訴控告制度還存在諸多不完善之處，應該進一步加強其制度化和法制化建設。對于受理申訴控告的機關，應進一步規定各自權限，并且對于申訴控告的程序仍然需要細化，從而真正將保護公務員的切身利益和合法權益落到實處，使其更積極、負責任地處理上級的錯誤決定、命令。