論提高地方立法質量

摘 要：在立法權成為各級人大極其常務委員會的首要職權的短短20多年里，一個以憲法為核心的社會主義法律體系已經初步形成。但地方立法還不同程度地存在質量有待提高的問題：一是重復立法問題；二是一些已經制定的法律法規還不能完全適應社會主義市場經濟發展，急需修改廢止和完善；三是立法滯后。要充分發揮人大在地方立法中的主體作用，拓寬法規草案起草的渠道，注重“立、改、廢”并舉，在法規體例上要注重實效。

關鍵詞：法制；地方立法；質量

中圖分類號：D927文獻標識碼：A文章編號：1009—2234(2006)04—0126—02

和諧社會需要法制保障，地方立法對于促進社會政治、經濟、文化等各項事業的發展，保障和推動三個文明建設，具有非常重要的作用。本文僅就提高地方立法質量談點淺見：

一、地方立法的現狀、問題及其成因

1979年我國恢復和重建法制以來，立法工作取得了舉世矚目的成就。1982年通過了現行憲法，此后又根據改革開放和社會主義現代化建設實踐以及形勢發展的需要，先后對憲法部分內容作了三次修改。從1979年初到2003年，全國人大及其常委會先后通過了440多件法律、法律解釋和有關法律問題的決定，其中現行有效法律200多件。國務院先后制定了960多件行政法規，有立法權的地方人大及其常務委員會共制定地方性法規800多件。民族自治地方制定了480多件自治條例和單行條例。在立法權成為各級人大極其常務委員會的首要職權的短短的20多年里，一個以憲法為核心的社會主義法律體系已經初步形成。我國在政治生活、經濟生活和社會生活的主要方面基本做到了有法可依，共和國走上了依法治國的軌道，這是極其令人欣慰的。然而，就在我們為共和國民主與法制建設取得重大成就，立法有力地保障和推動了改革開放和社會主義現代化建設事業健康發展而歡欣鼓舞的時刻，不能不清醒地看到，地方立法還不同程度地存在質量有待提高的問題。主要表現在：一是重復立法問題。二是一些已經制定的法律法規還不能完全適應社會主義市場經濟發展，急需修改廢止和完善。三是立法滯后問題。上述問題存在的原因是由于70年代末期的中國徘徊在一片法制的廢墟上，“有法比沒法好”成了當時社會最迫切的呼喚。快立法、多立法成了中國在特殊歷史境遇下的必然選擇，在“宜粗不宜細”的思想指導下，立法的社會需求、立法的輕重緩急、立法條件的成熟程度、立法質量的有效監控等重要因素沒有得到足夠重視，直接導致了一些立法的低質化。加之立法程序不完善和法規的改、廢滯后使一些法規在選題上和內容上沒有進行充分的調查研究和論證就倉促立項或出臺。而屬先天不足；有的法規制定時較好，實施一段時間后，出現了新情況、新問題或者法規所調整的社會關系發生了變化，致使法規不符和實際要求；有的法規在制定時屬于創制性的，沒有上位法作依據，一旦國家法律出臺，有的內容就出現了與國家法律相抵觸的現象；有的地方在行政許可法實施后，清理和廢止法規的工作相對滯后，致使一些有質量問題的地方法規在相當一段時間內繼續存在和有效，不僅影響了法規的嚴肅性和權威性，而且會阻礙改革和發展的進程。由此可以說明，在以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經初步形成的今天，地方立法的當務之急應該是提高質量。

二、關于提高地方立法質量的建議

筆者認為享有立法權的地方人大及其常委會，應根據本行政區域的實際情況和改革與經濟發展的需要，切實加強地方立法工作，不斷提高地方立法質量，為完善有中國特色的社會主義法律體系做出應有的貢獻。

(一)堅持以“三個代表”重要思想為指導

堅持正確的指導思想是搞好地方立法工作的前提和保證。“三個代表”重要思想反映了最廣大人民的共同意愿，是全黨、全國人民在新世紀新階段團結奮斗的共同思想基礎。地方立法必須堅持以“三個代表”重要思想為指導，保證立法的正確的政治方向，使立法符合先進生產力的發展要求，符合先進文化前進方向，符合最廣大人民的根本利益。即：在思想上實行四個轉變，(1)地方立法由只注重政策依據向法律依據和政策決策相結合轉變；(2)法案起草主體由以政府部門為主向社會多元化參與，增強立法的人民性轉變；(3)立法的價值取向由單純追求立法數量向數量和質量相統一的原則轉變(4)立法形式要從片面注重法規結構完整向注意法規實效和簡明扼要轉變。實踐中要處理好四個關系。即：一要處理好堅持法制統一原則和突出地方立法特色的關系，二要處理好積極行使地方立法權與慎重確定立法項目的關系。三要處理好保證行政管理權和保障公民合法權利的關系。四要處理好法規起草單位和審議機關的關系，積極慎重地搞好地方立法。

(二)充分發揮人大在地方立法中的主體作用。1、制定好地方立法規劃和立法計劃。編制立法規劃應貫徹保證重點、量力而行，立法的決策與改革、發展決策相統一和急用先立的原則。立法機關組織編制立法規劃，不能只是對各部門、各單位申報項目的簡單匯總和篩選，而應建立在深入調查研究、充分科學論證的基礎上，注意把立法項目的重點放在牽動本地區經濟和社會發展全局的重大問題上，尤其注意抓住那些改革、發展和穩定迫切需要，人民群眾特別關注的重大問題納入立法規劃。在制定年度立法計劃時要明確立法目標責任、立法起草單位及負責人、完成時間，使計劃具有較強的指導性、可操作性和約束力，有效地保證立法規劃按時完成。2、注意在立法的選項上下功夫。在深化政治體制改革，建設完善的社會主義市場經濟體制的重要歷史時期，需要立法的事項很多，由于客觀條件的限制，不可能在短期內都能出臺。這就需要根據急需先立、注意實效的原則，精心選項。3、法規內容和法條設置要充分體現“以人為本、立法為民”思想。使所立的每一件法規即是地方國家機關意志的表達，又是人民意志的體現。4、要堅持走群眾路線，開門立法。要充分發揚民主，廣泛聽取各方面的意見。凡涉及到人民群眾切身利益或者群眾關心的熱點問題，應創造條件讓廣大公民直接參與立法，以利于法規出臺之后的實施。一是將涉及人民群眾切身利益的重要法規草案在本地主要報刊上公布，向社會征求意見，這樣既可聽取各方面意見，又可起到法制宣傳教育作用。二是創造條件允許人民群眾的代表旁聽權力機關審議法規草案。三是各專門委員會應當提前邀請人大代表、專家學者參與法規草案的調研和論證。四是建立立法聽證制度和辯論制度，拓寬審議意見的交流渠道，對審議中意見分歧較大的法規草案，可采取聯組會議或全體會議的形式進行討論，以取得共識。這樣才能最大限度發揚民主，廣泛吸納常委會組成人員和人民群眾的意見，充分體現人民群眾的意志和愿望。5、完善立法程序。對立法議案和建議的提出、規劃編制、法規草案起草、審議、通過(報批)公布、解釋、修改和廢止，都要嚴格依據法定程序進行，使立法本身納入法制軌道。

(三)拓寬法規草案起草的渠道。多年來，地方立法以政府業務部門為主起草的較多，業務部門對實際情況比較熟悉，起草法規草案，可以少走彎路，且可緩解人大常委會機關力量不足的困難。但弊端也很明顯：一方面容易產生立法中的部門利益傾向，另一方面由于起草渠道單一而缺乏群眾基礎。根據目前的主客觀條件，要完全改變由政府業務部門為主起草法規草案的現狀是難以做到的。但是，進一步拓寬法規草案起草的渠道，充分發揮各個方面參與立法的積極性勢在必行。一是對關系全局的容易產生部門利益傾向的法規項目，盡量由人大有關專門委員會直接組織起草，吸收有關業務部門、法律工作者和具有豐富經驗的實際工作者共同參與調研、起草、論證。二是對單項法規，由政府主管部門組織起草，但人大有關專門委員會必須提前介入，給予指導，使法規起草主動權始終掌握在人大常委會手里。三是對一些專業性較強的法規，可采取有償委托起草的形式，委托教學、科研機構的專家學者或者科學團體，承擔調研論證和具體起草修改的任務。只有采取多渠道起草的舉措，才能較好地克服立法中的部門利益傾向，保證改革和發展急需的地方性法規及時出臺。

(四)注重“立、改、廢”并舉。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，行政許可法的實施，人民群眾對法規的認識不斷深化。一些早期制定的法規已不能適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步的需要。這就要求我們與時俱進，對地方性法規不斷進行清理和修改。因此，我們必須在立法實踐中堅持“立、改、廢”并舉，把法規的“定”和改革的“變”有機結合，進而保證法規在現實生活中的可操作性，以適應不斷變化的新形勢。

(五)在法規體例上要注重實效。地方特色是地方立法的生命力所在。地方立法一定要從實際出發，解決本地實際問題，力戒大而全，避免小而全。提高地方立法質量客觀上要求立法者要深入研究立法理論，不斷提高自身素質．要摒棄貪大求全思想，不搞五臟俱全的“拼盤式”法規。盡量在“拾遺補缺”上做文章，盡可能做到“短平快”。對需要地方立法解決的問題，要緊緊抓住其實質，有針對性地、簡明扼要地加以規范，力求能夠解決本行政區域的實際問題。從而保證地方立法質量。

編輯／金風平