我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

摘 要：建國(guó)50多年來(lái)，我國(guó)在權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)方面走過(guò)了一段曲折的道路。其中既有成功的經(jīng)驗(yàn)，值得我們認(rèn)真總結(jié)；也有沉痛的教訓(xùn)，需要人們引以為戒。

關(guān)鍵詞；權(quán)力制約；經(jīng)驗(yàn)；教訓(xùn)

中圖分類號(hào)：D630．9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009—2234(2006)04—0034—02

歷史是一面鏡子。善鑒者，識(shí)廣智明；少鑒者，識(shí)寡智拙。當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨走過(guò)85年的歷程，當(dāng)中華人民共和國(guó)建立50多年后，回顧我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)的發(fā)展歷程，認(rèn)真總結(jié)我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，反思其中的教訓(xùn)，對(duì)于改革和完善新時(shí)期權(quán)力制約機(jī)制有著十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)的發(fā)展歷程

新中國(guó)的權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)已走過(guò)了50多年的歷程。回眸這50多年，可以說(shuō)我國(guó)的權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)走的是一條飽經(jīng)磨難、曲折坎坷的道路。概括起來(lái)，我國(guó)的權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)大致可分為以下三個(gè)時(shí)期：

1.初創(chuàng)時(shí)期(1949—1956)

從1949年中華人民共和國(guó)成立到1956年上半年生產(chǎn)資料私有制社會(huì)主義改造基本完成，是我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)的初創(chuàng)時(shí)期。這一時(shí)期，黨和政府認(rèn)真總結(jié)了民主革命時(shí)期根據(jù)地實(shí)行權(quán)力監(jiān)督制約的成功經(jīng)驗(yàn)，在建立權(quán)力監(jiān)督制約制度、保障人民權(quán)利方面做了大量卓有成效的工作，使其在防止官僚腐敗方面發(fā)揮了積極的作用。

2．嚴(yán)重挫折時(shí)期(1957—1978)

從1957年6月反右派斗爭(zhēng)開始到1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開，我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)進(jìn)入了嚴(yán)重挫折時(shí)期。在此期間，反右斗爭(zhēng)的擴(kuò)大化，黨內(nèi)“左”傾錯(cuò)誤的不斷滋長(zhǎng)，以及個(gè)人崇拜、個(gè)人專斷的發(fā)展，最終導(dǎo)致了給黨和國(guó)家?guī)?lái)嚴(yán)重災(zāi)難的十年“文化大革命”，使權(quán)力制約機(jī)制的建設(shè)遭受了嚴(yán)重的挫折。如果以1966年5月“文化大革命”開始為界，這個(gè)階段還可以進(jìn)一步劃分為前后兩個(gè)時(shí)期。前期權(quán)力監(jiān)督制約徘徊不前，后期則遭到了嚴(yán)重破壞。

3．重建和快速發(fā)展時(shí)期

從1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開到現(xiàn)在，是我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)的重建和快速發(fā)展時(shí)期。黨的十一屆三中全會(huì)，徹底糾正了“左”的錯(cuò)誤，使我國(guó)的社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史時(shí)期。在這個(gè)新的歷史時(shí)期，我國(guó)的權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，如果以十四大為界，這一階段又可以分為前后兩個(gè)時(shí)期，走以法制權(quán)之路是前期權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)的特色，而加強(qiáng)思想政治教育則是后期的特點(diǎn)。

二、我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

建國(guó)50多年來(lái)，我國(guó)的權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)也經(jīng)歷了一個(gè)由不成熟逐漸走向成熟的過(guò)程。這些基本經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個(gè)方面：

1．重視進(jìn)行經(jīng)常的思想教育

中國(guó)共產(chǎn)黨在各個(gè)歷史時(shí)期都非常重視對(duì)黨員干部進(jìn)行經(jīng)常的思想教育。在艱苦卓絕的戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持思想教育。從古田會(huì)議到延安整風(fēng)，黨的思想教育收到顯著成效，黨內(nèi)空前團(tuán)結(jié)，思想覺悟空前提高，形成了有口皆碑的延安精神和延安作風(fēng)。七屆二中全會(huì)以后，為了防止黨員干部蛻化變質(zhì)，各級(jí)黨組織經(jīng)常進(jìn)行黨紀(jì)教育，認(rèn)真開展批評(píng)與自我批評(píng)，及時(shí)糾正缺點(diǎn)、錯(cuò)誤，克服資產(chǎn)階級(jí)思想和一切非無(wú)產(chǎn)階級(jí)思想的影響。新時(shí)期，黨和國(guó)家高度重視對(duì)黨員干部進(jìn)行思想政治教育，提高抵御資產(chǎn)階級(jí)腐朽思想和生活方式侵蝕的能力，筑起拒腐防變的思想教育防線。此外，黨和國(guó)家還通過(guò)查處違反黨紀(jì)國(guó)法的案件，以反面典型對(duì)廣大黨員干部進(jìn)行教育，如建國(guó)初期對(duì)劉青山、張子善，近年來(lái)對(duì)陳希同、胡長(zhǎng)清、成克杰等的嚴(yán)懲，收到了較好的教育效果，使廣大黨員干部牢固地樹立起思想道德和黨紀(jì)國(guó)法兩道防線。

2．重視發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的先鋒模范作用

中國(guó)共產(chǎn)黨勤政廉政、為人民服務(wù)風(fēng)尚的形成，是與領(lǐng)導(dǎo)干部的模范作用緊密相關(guān)的。作為人民領(lǐng)袖的毛澤東，他領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)黨解放了全國(guó)人民，為人民創(chuàng)造了幸福，而他自己卻穿補(bǔ)釘衣服、吃粗茶淡飯，和人民群眾同甘共苦、共患難、心連心，他的最高享受就是吃一碗紅燒肉。毛澤東和老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家就是這樣用巨大的人格力量給全國(guó)的黨員干部樹立了光輝的榜樣，起到了良好的示范作用。盡管依靠人格力量，通過(guò)高層領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)反腐敗運(yùn)動(dòng)，雖然不如法治那樣持久和可靠，但是這些率先垂范的無(wú)言行動(dòng)，鞭策全黨和全國(guó)人民艱苦奮斗，激勵(lì)全黨勤政為民，對(duì)各級(jí)黨政干部正確地運(yùn)用自己掌握的權(quán)力具有十分重要的激勵(lì)作用。

3．注重發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用

改革開放以前，黨解決黨風(fēng)廉政方面的問(wèn)題，既有經(jīng)常性的工作制度，如建立人民來(lái)信來(lái)訪制度，又有集中性的群眾運(yùn)動(dòng)，如；50年代開展的“三反”運(yùn)動(dòng)，1963年開展的農(nóng)村“四清”運(yùn)動(dòng)和城市“五反”運(yùn)動(dòng)。這些基本上都是依靠群眾的力量，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。盡管實(shí)踐證明，依靠群眾運(yùn)動(dòng)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約是一種非制度化的民主形式，但它具有的威懾作用強(qiáng)，清查徹底等優(yōu)點(diǎn)，對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)仍然具有不可低估的積極作用。改革開放后，黨和國(guó)家高度重視專門機(jī)關(guān)監(jiān)督和群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，多方面拓寬群眾監(jiān)督渠道，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，取得了一定成效，積累了許多好經(jīng)驗(yàn)和好做法。動(dòng)員人民群眾廣泛積極參與反腐敗斗爭(zhēng)，發(fā)揮監(jiān)督作用，是依靠人民群眾反腐敗的一個(gè)基本方式，實(shí)質(zhì)上就是走出一條民主治腐的新路子。

三、我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)的主要教訓(xùn)

在半個(gè)世紀(jì)的風(fēng)雨歷程中，我國(guó)權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)雖然取得了一些成績(jī)，但教訓(xùn)也是深刻的，令人深思的。回顧這段歷史，總結(jié)其中的教訓(xùn)，主要有以下幾個(gè)方面：

1.重“固權(quán)”而輕“制權(quán)”

建國(guó)50多年來(lái)出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，形式多種多樣，表現(xiàn)千差萬(wàn)別，但都與“集權(quán)”、“專權(quán)”、“特權(quán)”緊密相聯(lián)。新中國(guó)成立初期，對(duì)于新生的革命政權(quán)來(lái)說(shuō)，鞏固政權(quán)的任務(wù)確實(shí)艱巨而復(fù)雜，黨對(duì)于來(lái)自敵對(duì)勢(shì)力的進(jìn)攻，保持著高度的警覺和準(zhǔn)備，圍繞鞏固政權(quán)投入了大量的力量，這些無(wú)疑是必要的、正確的。但是，從50年代后期中蘇分裂開始，中國(guó)共產(chǎn)黨把蘇共批判斯大林時(shí)期的錯(cuò)誤視為修正主義演變與資本主義復(fù)辟，并由此而警惕自身的演變，開始用階級(jí)斗爭(zhēng)的觀點(diǎn)分析判斷黨內(nèi)的分歧與爭(zhēng)端，并以“懷疑一切”的心態(tài)，“打倒一切”的做法，每隔“七八年”就斗爭(zhēng)一次。在這種錯(cuò)誤心態(tài)與錯(cuò)誤判斷的“左”的思想支配下，中國(guó)共產(chǎn)黨專心于鞏固政權(quán)，忽略甚至放松了對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，出現(xiàn)了個(gè)人專斷的家長(zhǎng)式作風(fēng)，導(dǎo)致了十年“文革”的悲劇。“文革”結(jié)束后，圍繞反腐防變的斗爭(zhēng)，黨在處理鞏固政權(quán)與制約權(quán)力的關(guān)系上，仍然存在顧此失彼的問(wèn)題，集中表現(xiàn)為重視權(quán)力的“可靠”因素，忽視對(duì)權(quán)力的制約因素，導(dǎo)致有的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是黨政一把手，驕橫跋扈，為所欲為，甚至搞“家天下”。權(quán)力失控而導(dǎo)致權(quán)力腐敗的歷史教訓(xùn)告誡我們：忽略或者放松對(duì)權(quán)力的制約，其結(jié)果必然產(chǎn)生腐敗。最可靠的權(quán)力是接受有效監(jiān)督與制約的權(quán)力。執(zhí)政黨地位的延續(xù)，靠集權(quán)、專權(quán)、特權(quán)是無(wú)法持久的，鞏固政權(quán)的前提是完善政權(quán)，完善政權(quán)的途徑是有效地制約權(quán)力。

2．重“人治”而輕“法治”

封建專制主義在中國(guó)沿襲了兩千余年，這種沿襲標(biāo)志著權(quán)力的高度集中，政令集中于一人。新中國(guó)雖然建立了，但封建專制主義的流毒仍在一定程度上影響著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌權(quán)力，從而出現(xiàn)了重“人治”而輕“法治”的現(xiàn)象。1959年的廬山會(huì)議，毛澤東錯(cuò)誤地發(fā)動(dòng)了對(duì)彭德懷同志的批判，進(jìn)而在全黨錯(cuò)誤地開展了“反右傾”斗爭(zhēng)，使黨內(nèi)從中央到基層的民主生活遭到嚴(yán)重?fù)p害。“文化大革命”期間，幾乎使所有知識(shí)分子都慘遭“人治”迫害。“文革”結(jié)束后，制定了很多法律，實(shí)行依法治國(guó)，但是殘余的封建專制主義仍然影響作用于社會(huì)政治生活，以“人”代“法”，因“人”變“法”的現(xiàn)象不斷發(fā)生。北京市昌平縣人民檢察院檢察長(zhǎng)陳志文竟提出“搞活法律”，他以執(zhí)法官的名義，保護(hù)某建筑公司偷稅漏稅。昨天經(jīng)他批準(zhǔn)的批捕決定書，翌日便可批準(zhǔn)撤回，這是典型的以個(gè)人意志代替法律。嚴(yán)峻的歷史事實(shí)進(jìn)一步證明：“人治”現(xiàn)象，是封建主義殘余思想侵蝕影響的結(jié)果，是權(quán)力得到有效制約的嚴(yán)重障礙。

3．重防“資”而輕反“封”

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新中國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)，大多數(shù)時(shí)間是以“防止資產(chǎn)階級(jí)腐蝕”和“反對(duì)修正主義演變”為主線進(jìn)行的。盡管黨中央也曾提出過(guò)反腐敗要“反封建”、“反特權(quán)”的思想主張，遺憾的是，這一主張未能形成全黨的共識(shí)，也沒(méi)有很好地得以實(shí)施。“文革”結(jié)束后，思想解放運(yùn)動(dòng)使我們認(rèn)識(shí)到封建主義對(duì)執(zhí)政黨權(quán)力產(chǎn)生著重大的消極影響和破壞作用。鄧小平在深刻分析認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題時(shí)指出；“我們進(jìn)行了二十八年的新民主主義革命，推翻了封建主義的反動(dòng)統(tǒng)治和封建土地所有制，是成功的，徹底的。但是，肅清思想政治方面的封建主義殘余影響這個(gè)任務(wù)，因?yàn)槲覀儗?duì)它的重要性估計(jì)不足……所以沒(méi)有能夠完成。”正因?yàn)槿绱耍瑘?zhí)政黨形成“家長(zhǎng)制作風(fēng)，除了使個(gè)人高度集權(quán)以外，還使個(gè)人凌駕于組織之上，組織成為個(gè)人的工具。”鄧小平的分析是切中要害的。總結(jié)歷史教訓(xùn)，我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到，在新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我們未能充分認(rèn)識(shí)封建主義殘余思想對(duì)執(zhí)掌權(quán)力的深刻影響，而片面地視資產(chǎn)階級(jí)的進(jìn)攻和影響為權(quán)力腐敗的決定性因素，進(jìn)而發(fā)展為擴(kuò)大階級(jí)斗爭(zhēng)范圍而組織反腐敗斗爭(zhēng)。客觀地說(shuō)，在這一邏輯思路指導(dǎo)下的反腐敗斗爭(zhēng)，在特定的歷史條件下曾起過(guò)一定的積極作用。問(wèn)題在于，當(dāng)這種認(rèn)識(shí)走向極端之后，便排斥否定了其他因素，使權(quán)力腐敗表現(xiàn)為濃厚的“封建現(xiàn)象”，形成了理論與實(shí)踐上的“防‘資’未反‘封”的反腐敗斗爭(zhēng)格局。

4．重“運(yùn)動(dòng)”而輕“制度”

新中國(guó)成立以后，黨和政府先后發(fā)動(dòng)了十余次大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)，如“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)、整風(fēng)運(yùn)動(dòng)和“四清”運(yùn)動(dòng)等，以防止權(quán)力腐敗。不可否認(rèn)，建立健全權(quán)力制約機(jī)制必須依靠人民群眾，但是又不能搞群眾運(yùn)動(dòng)。發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾，利用人民監(jiān)督來(lái)預(yù)防、揭露和懲治腐敗，這是我們奪取反腐敗斗爭(zhēng)勝利的深厚基礎(chǔ)和重要保證，同時(shí)也是我們長(zhǎng)期以來(lái)總結(jié)出來(lái)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。但是，防止權(quán)力腐敗，不能靠發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)。首先，實(shí)踐證明，政治激情是一股巨大的可善可惡的力量，群眾運(yùn)動(dòng)的方式在造成政治攻勢(shì)和社會(huì)壓力方面雖然有一定的效果，但它作為一種非制度化的民主形式，難以駕馭，一旦走向極端，破壞性極大。其次，從我國(guó)和其他國(guó)家的廉政建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，腐敗現(xiàn)象具有頑固性、再生性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，靠幾次群眾運(yùn)動(dòng)進(jìn)行廉政建設(shè)只能收效一時(shí)，難以收效長(zhǎng)久。再次，問(wèn)題的關(guān)鍵還在于，腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展與我國(guó)的民主法制還不完善有關(guān)，與我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)體制中的弊端有關(guān)，與我國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展水平較低、公民的科學(xué)文化水平較低和公民的民主發(fā)展觀念不強(qiáng)有內(nèi)在的聯(lián)系，因此，從制度上解決問(wèn)題才是最根本的出路。“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”世界各國(guó)廉政建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，只有重視經(jīng)常性的制度建設(shè)，建立比較完備的法律、制度，只有不斷提高公民的民主法制意識(shí)，才能建立起對(duì)權(quán)力的制約機(jī)制，才能有效地防止和懲治腐敗。