公共高等教育的績效問責探析

[摘要]公共高等教育依賴于社會公共財政，行使著社會公共權力，但其績效問題長期以來缺乏有效的監管。績效問責是指公共權力者對績效的回應能力，它通過匯報、解釋、證明等方式，來確保政府部門、社會機構或個人對高等學校的資源使用及效果進行監督與評價。績效問責不僅可以有效維護利益相關者的實際利益，也有助于加強高校與社會的聯系，提升公共高等教育的質量與效益，是我國當前高等教育質量建設的關鍵所在o

[關鍵詞]公共高等教育；績效；問責

[中圖分類號]G647

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-0717(2006)05-0029-03

責任及其相應問題的追究是人們對任何一種權力實施的基本要求。但是，自歐美上世紀下半葉新公共管理思潮興起以來，人們對公共權力的行使有了一種新的認識，即公共權力的行使也應當具有經濟、效率、效益(Economy、Efficiency、Effective)的原則，無過錯并不等于符合人們的愿望，這就是當代人們對公共權力的問責(accountability)。具體來說，它是一種關于績效(performance)的責任，必須保證公共權力使用的正當性，即權力的使用符合公共權力委托人的公共利益。這是因為，對于自負盈虧的非公共權力而言，其責任顯然是自負的，無需再“問”。對于公共權力而言，若要保證其行使得有效正當，就必須加強相應的問責管理，避免“不求無功，但求無過”的機會主義，避免一些掌握公共權力者占其位而不謀其利，避免錯失權力行使的發展良機等重大失誤。

一、公共高等教育的權力失范

如果公共權力部門所使用、分配的資源屬于公共的，就必須肩負起服務公共利益的責任。對于公立高等教育而言，基于其公共財政的公共權力特征，完善其權力的績效問責制度是不言而喻的。國家公立高校在掌握教育資源的使用權的同時，必須擔負起發展高等教育、接受社會監督、實現社會公眾受教育機會平等的責任。特別是隨著國家高等教育的“985工程”等一系列重大項目啟動以來，高等教育的政策問題引起了人們的極大關注。

事實上，由于缺乏與人民的有效溝通，一些國家的高等教育政策已經引起了人們的較大質疑或者不滿。例如，我國的高等教育本來是面向大眾的，教育平等是國家憲法所賦予的一項基本權利，但是當前的招生不公問題卻比較突出。有統計表明，在近幾年高等學校錄取的新生中，農村生源所占的比例已經由原來的30％多下降到近年來的15％左右^[1]。有研究表明，清華大學、北京大學、北京師范大學等國家重點大學，20世紀90年代以來招收的新學生中，農村學生的比例也呈下降趨勢：清華大學2000年農村學生的比例為17．6％，比1990年減少4．1個百分點；北京大學1999年農村學生比例為16．3％，比1991年減少2．5個百分點；而北京師范大學2002年的農村學生的比例為22．3％，比1990年減少了5．7個百分點^[2]。簡單的數據對比，中國城鄉間高等教育的不公平性昭然若揭，令人驚異。此外，國家重點支持北大、清華建設世界一流大學的目標，投資巨大，但是北大、清華所培養的學生，很大一部分卻出國不歸，被人們戲稱為“留美預備學校”，其教育投資的意義到底何在呢?其它諸如教育浪費問題、學生培養的質量問題、學術道德問題等等，都反應出當前我國公立高等教育中公共權力失范的問題。

事實上，英美等西方國家在政府支持高等教育的發展過程中，都逐漸重視了對高校的行為問責。高校往往借助于“道德”的力量，日益聚斂了大量的公共經費，但是其經費運作對社會外界而言似乎成為了“黑箱”，其效能產出的不清晰性及其與社會期望的差距加大等問題，也在日益引起人們對高校的更多關注，甚至是不滿，大學和教授開始從被人們敬畏的偶像成為了被人們問責的對象。美國公立高校的社會問責主要包括有：①必須向外界展示組織使用權力的正確性；②必須表明為完成投資方所定的目標和要求而努力；③必須提供有關績效的報告；④公共事業部門盛行的效率和效能是對其資源的使用和成果創造的衡定標準；⑤必須保證課程和各種服務的質量；⑥滿足公共利益的需要^[3]。在英國，隨著近年來高等教育的市場化，大學的資金來源也日益多元化，諸如與工商業界的合作、科研成果的轉化等。在此過程中，大學資金的使用也更受到社會各利益相關人的關注，他們希望大學能夠對資金的使用作出解釋、說明，高等教育問責在英國逐漸興起并制度化^[4]。

那么，如何看待我國公共高等教育權力的失范呢?這與我國長期以來所形成的教育行政管理體制的弊端是分不開的。作為學校法人代表的校長甚至黨委書記，是由國家有關部門委任的。由于這種“權力用于下，責任對于上”的權責不對等性，很多學校也存在著黨政一把手濫用或誤用公共權力的行為，他們獨斷專行，排斥異己，把高校的擴大自主權異化為個人的權力膨脹，學校權力失去制衡與監督，時常導致學校決策的嚴重失誤。顯然，由于我國高等教育中高度集中的管理體制，國家是公共高等教育的舉辦者、管理者和監督者，沒有真正實現辦學、管理與監督三者的分離，致使人們對公共高等教育權力的失范缺乏問責，甚至無權問責，問題積累而叢生。因此，從長遠發展來看，公共高等教育的問責機制將是推動高等教育改革發展的重要推動力量。

二、公共高等教育的問責模式探索

問責的有效實施與否，明確責任主體是關鍵。正如人們對公共權力的擔憂一樣，如果問責的主體沒有明確的利益關系，僅僅行使一種公共監督職能，那么，再多的監督也都易于流于形式。缺乏內在的利益相關的所謂權力監督機構，只不過是為權力腐敗提供機會或溫床而已。因此，問責制的實施主體，必須建立在利益相關人基礎之上，否則，一個利益毫不相干的機構對另一機構進行監督，其本質上是違背監督的基本精神的，必然缺乏責任的實施保證。我國的公立高等院校作為社會公益性組織部門，具有服務國家和社會的根本職能。但是，在現實的教育實踐中，不同的部門或個體與其利益相關程度是不同的。這既由各院校的不同歸屬所致，也由各學校的特定服務類型所致。一般而言，公立高校的利益相關人主要有：高校主管部門、高校教師、高等教育的專業協會組織、社會企事業用人單位以及學生及其家長等更直接利益相關人。在這些利益相關人中，由于利益的相互性，對于不同的問責內容而言，有些問責的主體可能具有雙重性。比如，高校的主管部門既是高校問責的主體，也可能是具體政策的問責對象。同樣，高校教師也具有利益的雙重性。

美國是較早開展高等教育問責的國家，其發展源于政府日益加大對高校介入的實踐。“二戰”后美國的高等教育進入了大眾化發展的快車道，政府為了提供充分公平的高等教育機會，為社會低收入家庭學生建立的教育資助政策，對高等教育經濟影響的因素逐步加大。與此同時，政府委托高校進行的一些科研項目，特別是軍事科研，引起了人們對其性質的質疑，這也是誘發當時美國學生運動的因素之一，促使了人們對高等教育責任的再思考。從價值取向上看，美國大學(尤其是公立大學)的問責制既關注社會公平又兼顧效率和效益原則。在社會公平方面，問責制主要關注有色人種、少數民族、貧困人口是否享有平等的受教育機會等問題；在效率、效益問題上，問責制通過學位獲得率、升學率、畢業生就業安置率等硬性的投入與產出指標對高校管理進行考評。

美國進行公立高校問責的機構主要有兩類最值得關注。一是以外部人士為主的高校董事會(Boardof trustees)；二是由各州政府組織的高等教育委員會(State Higher Education Boards)。高校董事會的職責是對學校大型建設項目的必要性、資金投入等經濟問題及學校發展的其他重大問題進行審議和監督。由于高等教育委員會吸收了社會各界精通高等教育的人士參與，因而對高校管理的干預能夠控制在相對科學、合理的范圍之內。除了這些固定的監督、問責機構之外，美國各州的立法機關也肩負著對高校進行責任評估的職責，立法機關主要通過事前審計、過程審計和終期審計等形式來控制大學的各種計劃、項目實施情況。美國的高校問責事實上也是處于發展之中的。如果說美國傳統上對高校的問責是通過評估來促進高校的自我完善，那么，進入21世紀后，高校的產出(output)與成果(outcome)則成為美國高校對外績效報告的核心指標元素，政府政策的制定者與非傳統高校取代了大學的教授而成為對高等教育實施問責的代言人^[3]。

因此，公共高等教育問責的模式可以分常規性問責與針對性問責等類型。常規性問責是指對學校的經常性內容進行問責，如學校財務的審計、學校發展規劃及學校工作的報告等內容。特別是定期的公共教育或高校工作報告制度，可以加強信息的交流，密切聯系群眾，增加工作的透明度，進而獲得廣大師生員工的更大支持，以很好地凝聚力量，振奮精神，形成一種團結一致向前看的良好風氣。針對性問責是對特定問題的問責，如學校某個時期的重大決策的聽證等。高校的重大決策行為，應當建立規范的聽證制度，廣泛地邀請社會各界關心支持高校發展的人士，虛心咨詢，聽取合理化建議，加強學校與社會的合作交流。

此外，具體的問責內容隨著問責主體的不同而不同。學生問責的內容主要是與其身心發展有關的教育內容，如學習課程的設置是否合理、有效，社會活動的安排是否科學、富有教育意義等。對教師而言，他們要問責的是學校的戰略發展是否科學，學校是否關心教師的合法權益，如休息時間、醫療保障及其它福利待遇等，以達到人力資源的最佳開發。對上級教育行政部門而言，他們要問責的是可持續發展問題，如學校的財政制度、教師聘任等，以避免領導者個人工作的急功近利或者“形象工程”等短見行為。簡單地說，公立高校的問責可以就其教育戰略發展方向的制定、高校的課程內容及高校的財務狀況提出質詢。我國有些地方實行的高校問責制，其實是一種高校內部問責，還不是全面的公共高等教育問責，但仍不失為有益的探索。如大慶石油學院的問責工作是在校黨委的統一領導下，明確各二級院、系、處的書記為問責制實施的第一責任人，并在黨委組織部和校工會負責下，由各單位的工會主席任質詢組組長，成立以教代會代表為主的問責小組^[5]。

問責制不僅在于制度的建立，更在于實施成效的處理。績效問責不同一般意義的責任追究，如司法責任、行政責任等。由于績效預期本身的不確定性，績效問責的結果處理一般應以人們的“信任”或“滿意”等輿論評價為主，通過規范的問責考核，定期向有關新聞媒體發布，使公共權力的行使者接受社會公共輿論的檢閱，讓服務公共者得到公共的擁護，背棄公共者受到公共的唾棄。對于問責考核中發現問題嚴重者，可建議上級有關主管部門或者司法機關深入調查。

三、公共高等教育問責與高校自主權

當然，高等教育的問責，如同一些評估項目的開展一樣，必然會給高校的工作帶來一些影響，這不僅表現在財政負擔上，也表現在大學員工的額外工作負擔上。英國高校每年都要投入大量資金來迎接評估、審核，行政人員和教師也要花費大量的時間來準備不同審核所要求的各種各樣的資料、數據。并且，由于不同利益相關者的要求不一致，他們要求大學進行解釋或說明的事務也不一樣，這就進一步增加了大學的負擔^[4]。但是，我們可以說，問責工作中出現的不足，可以在實踐中逐步完善，而開創具有現實性高校管理體制，更具有不可替代的歷史意義。問責制是現代政府強化和明確責任、改善政府管理、建設責任政府的本質要求，它也是建立現代化大學的重要保障。長期以來，我國政府與高校之間一直是一種單向性的關系——政府不僅擁有創設學校的權力，而且還擁有辦學管理的權力，高校只是政府指令的執行者，招生指標、課程內容等都是國家統一規定的，自主權非常有限。從1999年《高等教育法》頒布之后，我國高校逐漸走向了面向社會、依法自主辦學的軌道，以法律的形式確立了高校自主辦學的權力，這顯然是教育改革的進步。但是，正如溫家寶總理在2004年第十屆全國人大第二次會議《政府工作報告》中所提出的“有權必有責、用權受監督”，發展公共高等教育的問責制與鞏固落實高校的辦學自主權之間，應當理順關系，明晰界限，以達到權力與責任的“共贏”。

實際上，美國同樣也面臨著類似的爭論，即各類問責機構對高校管理的廣泛參與是否會影響“學校自治”或“學術自由”。大學的確是一個較為自由的空間，教育者和受教育者在開展教學、科研活動的過程中應當享有追求學術真理的權利，且這種權利不因觸犯某些政治、宗教或社會的正統標準而受到侵犯，權利人也不因其行為受到處罰或變相的人身攻擊，即學術自由。學校也應享有自主決定其辦學目標、學科設置、教育教學方式等內部與外部相關行為的權力。顯然，這些“自由”或“自主”都是在國家法律下進行的。事實上，只有接受人們監督的“自由”或“自主”，才更有助于把握正確的航線，走向陽光大道。因此，明確高校責任，推行發展高等教育的問責制與鞏固高校自主辦學的權力是統一的。沒有權力就不可能談及責任，而權力一旦失去制約，也勢必背離權力的最終目的。

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。