北京市街道幼兒園發展歷程回顧與反思

[摘 要]街道幼兒園作為一種特殊的幼教機構，有其產生的特殊歷史背景，能夠滿足特定的社會需要。街道園需乘體制改革之機，重新定位自己，爭取辦園自主權，以獲得新的發展。

[關鍵詞]街道幼兒園；民辦公助；體制改革

本文擬略述北京市街道幼兒園的發展歷程，并對其相關問題進行反思。

一、街道幼兒園的興辦發展及其特點

(一)街道幼兒團的由來和發展

街道幼兒園從產生至現在，經歷了坎坷的發展歷程：

最初的街道幼兒園是1958年我國經濟“大躍進”的產物。當時，為了解放婦女，使其走出家門參加工作，孩子急需有專職人員照管，由此在城市發展起一批街道幼兒園。本調查的果子市幼兒園、紅旗幼兒園都是1958年建立的，至今已有近50年歷史。

1968年為了響應毛主席“五七指示”的號召，搞好街道服務，街道辦事處紛紛辦起“三站兩代一所”，即紅醫站、校外活動站、服務站、代銷店、代營食堂和托兒所，一批小型集體所有制的“五七”幼兒園應運而生，這些幼兒園后來也成為街道幼兒園的一部分。文化大革命時期，托幼事業受到嚴重損失，北京全市650處街道幼兒園被撤銷合并了300處。1980年，北京市成立了托幼領導小組，頒發了[135]號文件，從城鎮到鄉村又辦起了一批集體性質的托幼機構。

20世紀80年代是我國生育高峰時期。為解決城市“入托難”問題，北京市政府共計投資2．5億元，對全市109所市立園和街道幼兒園進行徹底的擴建，擴大了收托規模。另外，80年代以來，隨著市政建設的發展，新建住宅小區建起了配套幼兒園，成為街道幼兒園的新生力量。本次調查的翠微幼兒園、薊門里幼兒園都是小區配套幼兒園。

(二)街道幼兒園的發展特點

1．適應社會需求，服務意識強

街道幼兒園的一個突出特點是能夠便利家長，收托形式多樣化，如全托、日托、半日托、假日托等；服務意識強、服務項目多，如早送晚接、照顧生病孩子、提供理發服務、招收聾啞孩子等。

另外，從收托對象和范圍來看，街道園從興辦之日起，就是面向社會特別是附近社區居民，提供就近便利的保教服務的。同時，由于街道園價位比較低，是低收入的工薪階層、下崗人員和外來務工人員送托孩子的主要選擇。據調查，目前街道園收托孩子中有一半甚至三分之二來自低收入家庭。

2．經營運轉自負盈虧

街道幼兒園從開辦之日起，就一直實行“獨立核算、以收抵支、差額補助、結余留用”的財務管理體制。園所的主要收入是向兒童家長收取的保育費及贊助費，支出項目包括幼兒園辦公費用、教職工的工資和福利、幼兒園增添必要的設備等等。街道園為了能夠自我運轉，一般實行勤儉辦園。如果子市幼兒園為解決幼兒“入托難”的問題，教師自發組織成“建筑隊”，請來老師的家屬當大工，為幼兒園節省了大筆的建筑費用。薊門里幼兒園的教職工換班時間去廚房幫忙，或者拆洗孩子的被褥等，也為幼兒園節省了大筆開支。

3．師資水平逐年提高

以往街道園師資水平相對不高。70年代街道幼兒園的老師基本上是初中文化水平，還有一些街道工廠的老弱病殘職工調入幼兒園，因而師資力量比較薄弱。80年代，這種狀況有所改善，開始從學校招收幼教專業畢業生，同時也招收高中、初中畢業生，進入幼兒園后再進行在職培訓，以確保幼兒園的保教質量。90年代以來，街道幼兒園師資水平又有了新的提高，基本上只招收學前專業的畢業生。一些街道幼兒園近年來還想辦法提高在職教師的學歷水平。

4．辦園日漸規范，教育和管理水平不斷提高

街道園開辦之初，往往以解放婦女勞動力、服務家長、托管照顧兒童為要務，后由托管轉變為對幼兒實施全面發展的保育和教育。隨著辦園年限和經驗的積累，幼兒園日漸規范，教育和管理逐步走向正規。師資力量的增強，也為提高保教質量提供了前提和保證。北京市實施分級分類驗收以來，街道園大多上了級類，相當一部分被評為二級二類或二級一類，有的甚至成為軟硬件俱佳的雙一園。

二、街道幼兒園面臨的現實困境及冀出路

(一)街道幼兒園數目逐年減少，學前教育資源流失嚴重

最近的十余年來，街道幼兒園數目逐年減少。從區域分布情況看，老城區街道幼兒園縮減最多，如西城區從1987年的50所降到1998年的25所，2002年減少到17所，目前還在下滑；東城區由1998年的20所減少到2002年的12所，據了解現在僅存3所；宜武區由1998年的13所減少到2002年的9所。應當承認；近年來街道幼兒園撤并、關閉或流失的情況比較嚴重，此中有因城市出生率下降和城市改造而導致的生源減少，也有其他方面的原因。如，新街口辦事處共有街道幼兒園5所，分別是果子市幼兒園、羊坊幼兒園、高井幼兒園、東明幼兒園和后章幼兒園。由于政府對街道幼兒園的投入少、加上街道園的設備不足，更重要的是街道辦事處不愿意背負幼兒園退休職工的龐大醫療費用，東明幼兒園和后章幼兒園先后被迫關閉。幾年前，為了甩包袱，街道辦又將羊坊幼兒園關閉，如今只剩下兩所幼兒園。幼兒園的關閉，造成教育資源的流失，還帶來包括教職工轉業或下崗、幼兒不能就近入托、家長送托不便等問題。幼兒園的撤并則使得現存園所教師隊伍老化，不能及時更換血液，阻礙了幼兒園的良性發展。

(二)競爭中幼兒園之間差距拉開

街道幼兒園是在一定社會背景下產生的，從建園起就非常簡單，加上是集體所有制的民辦園所，先天各方面條件欠缺、投入不足，近年又由于生源不充分，導致園所收入少，資金缺乏，硬件設施和師資力量有限，處于低水平運轉狀態。在這種情況下，街道幼兒園和市立園差距日漸加大。

街道幼兒園內部也隨著市政建設而拉開距離。老城區的街道幼兒園和新城區的街道幼兒園(主要是小區配套園)在硬件上無法相比，前者歷史悠久，古老破舊，各項指標很難符合標準；同時由于辦園時間長，老教師多，存在退休職工問題，幼兒園包袱較重。可見，街道幼兒園之間也存在一定的競爭，老園的競爭壓力更大些，加上舊城改造，很多老園面臨被拆遷的危機，對自己的未來無法把握。

(三)街道園應在體制改革中尋求出路

北京市教育委員會2000年以來發布了(關于幼兒園辦園體制改革試點工作的意見)等一系列政策規定，為北京市幼兒園特別是街道園走出困境，探索新的辦園體制，指明了方向。

一直以來，街道幼兒園名義上是自主辦園的事業單位，可實質上街道辦事處大權在握，使得幼兒園很難發揮應有的辦園積極性。如今，一些街道園依據政策積極主動地和辦事處簽署協議，實行園長承辦制。辦事處每年象征性的收取幼兒園1～2％的管理費，不再管理幼兒園的各項事務，園所一切事情歸法人代表——園長所管，即園長對幼兒園負有法律責任，幼兒園的人事任免、教師工資、管理與教學等都由園長管理。這種改革使這些街道園煥發了新的生機和活力。

值得一提的是，有的街道園雖然進行了體制改革，但僅僅是實行名義上的承辦制，幼兒園沒有獨立辦園的實權，很多事務依然受上級主管，幼兒園只有有限的一點財權(如西城區某街道幼兒園和朝陽區某街道園，園所經費使用權限于2000元以下，超過2000元要報批)、物權，因而缺乏競爭的活力，很難適應市場經濟的要求。

最保守的街道幼兒園和上級主管部門的關系則依然維持計劃經濟下的行政隸屬關系，街道辦事處全面直接管理幼兒園，幼兒園的人事、經費管理、發展規劃等全部由街道辦事處負責。本調查中，有三所幼兒園是1989年新建小區的配套園，性質屬于集體所有制的事業單位，園長無任何人事任逸權、資金調動權，這些權力完全由辦事處控制。幼兒園要購置消耗性的玩教具，也要打報告，辦事處批了以后，才把錢撥給幼兒園。可見，街道幼兒園在辦園體制改革上還有很長的路要走。

三、教育多元化多樣化的時代要求和街道園的發展前景

(一)明確街道園民辦公助的性質

北京市教委頒布的(街道民辦幼兒園、托兒所管理方法)(1983)曾指出：“北京市街道幼兒園所屬于‘民辦公助，的性質，其經濟體制是集體所有制。”這個文件說明了街道幼兒園的性質，但對所謂的“民辦公助”，未給予具體的解釋。1997年，北京市教育委員會在出臺的《北京市民辦中小學、幼兒園管理暫行規定》第二條中指出：“本規定所稱民辦中小學、幼兒園，是指非全民所有制的單位、團體、組織及公民個人單獨設立或合作設立的，具有獨立法人地位的教育學校。”按照這份文件的規定，街道幼兒園應享有獨立法人的權利，并且享有“辦學自主權”。但是，一方面，限于80年代我國計劃經濟的大環境大背景，街道幼兒園在這些政策法規中所享有的權利是不可能實現的；另一方面，由于長期以來計劃經濟下的思維定勢，所謂集體所有制組織相對于全民所有制來說是等而下之的，民辦組織更是沒有地位，盡管直至近年來，在教育部門的有關統計數據中，仍是將政府財政投資的幼兒園與街道或鄉鎮集體所有制幼兒園統稱為公辦園，二者合而為一計算數據。由此可見，街道園的性質和地位一直很尷尬。

街道幼兒園辦園體制改革，是要使園所面向社會自主辦園，改變計劃經濟下企事業辦社會的狀況，性質上應由公辦轉變為國有民辦。性質和定位模糊，必然影響園所發展方向和管理策略的選擇。當前，街道幼兒園需要重新確認自己“民辦公助”的性質，既然屬于民辦教育范疇，那么關于民辦教育的政策法規，都可以為街道幼兒園所用。街道幼兒園要爭回自己本該具有的權利，特別需要搞清楚“民辦”指什么，“公助”指什么，才能真正擁有自主權，才有可能實現幼兒園的法人資格，掌握自己的命運，為幼兒園的生存贏得機會。

對于公辦園和民辦園的判定，要排除以往非此即彼的絕對化思維方式，事實上在二者之間存在著一系列中間狀態，如國有民辦、民辦公助等，體改園即是其中之一。從幼兒教育的當今需求和事業發展的前景看，多元化多樣化辦園是發展的趨勢，根本目的是吸納多方面社會力量和資源，發展幼兒教育事業，為更多兒童提供適合需求的教育。

(二)街道園要積極改革獲得生機

依據北京市教委頒發的《關于幼兒園體制改革試點工作意見的通知》，幼兒園體制改革的目的是“轉換辦園體制，開發社區教育資源，調動社會各方面力量參與辦園的積極性。拓寬學前教育經費來源渠道，明晰所有者與辦園者之間的辦園關系，逐步形成多元化、社會化的辦園體制。”由于街道幼兒園一直實行“自收自支、自負盈虧”的經營體制，所以在體制改革到來之時，并不恐慌和擔心，調查中個別園長甚至覺得不用進行體改，其實這是一種誤解。街道園盡管在經營上自負盈虧，但在政治上行政上與上級即街道辦事處是行政隸屬關系，屬于“民辦官管”，街道辦事處對園所有生殺予奪的權力。街道園辦園體制改革必須突破以往計劃經濟下“政社合一”或“民辦官管”這一過多束縛園所發展的體制性障礙，實現權力下放，讓幼兒園真正成為自己的主人。街道園要想獲得生機就要抓住體制改革的有利時機，爭取辦園自主權，否則只能坐以待斃。

(三)街道園歷史遺留問題的解決

街道園作為興辦時間比較長且帶有計劃經濟色彩的辦園類型，在體制改革中，必然存在一些歷史遺留問題，包括如何消化多余人員、退休職工工資、人員醫療養老保險、房舍使用與維修、大型設施配備更新等。對這些問題必須認真研究，探索適宜的解決辦法，才能使改革順利進行。

根據街道園的性質和集體所有制單位的人事制度規定，退休人員工資的一部分由區財政局撥付、醫療費用由辦事處負擔，剩下的工資由幼兒園負擔。然而經費的不足使得幼兒園很難形成良性循環，加之這些幼兒園的退休人員數大大超過在職人員數，這不僅是幼兒園的負擔，也成為幼兒園和街道辦事處之間在職責關系上扯皮的根源。幼兒園要趁改革之機主動與主辦部門溝通，共同研究協商改革的具體辦法，探索民辦與公助的內容范圍，即新形勢下雙方的職責權限，使退休人員待遇和富余人員的安置問題得到妥善解決，對園舍使用及大型維修等問題也能獲得明確的說法。

關于教職工的三險，新辦的街道園人事關系放在人才市場，基本不存在問題，可以直接通過保險公司辦理各種保險；老城區和建園時間較長的街道園在三險問題上盡管做法有所不同，但都要遵循國家相關的政策導向。幼兒園及其原主辦部門應該著眼大局，抓住機遇，促成這方面的改革才是關鍵。

另外，由于歷史原因，以往對各類園所的管理有不成文的分工：街道園、托兒所等是由托幼辦、婦聯管，而市立園及廠礦機關園由教育局管。90年代中后期政府職能部門精簡機構，明確職責歸屬，進行行政體制改革，撤消了托幼辦，幼兒教育統一由教育行政部門即教育局學前教育辦公室或幼教處、科主管。但在實際操作上，教育行政部門仍然沿襲以往的工作方式，重視市立園，使得街道幼兒園感覺如同“后媽養的孩子”，很不平衡。體制改革對政府的職能提出了挑戰，教育行政部門要將管理權限和范圍擴大到轄區內各類托幼機構，創設平等參與競爭的機會和環境，對以往比較忽視的處于邊緣狀態的園所給予更多關注，這樣才能帶動每一所幼兒園教育質量和管理水平的提高。

(四)街道園的前景展望

隨著市場經濟的發展，社會結構的轉型，特別是城市建設的加快，原來由單位和政府承擔的職能轉而由社區來承擔，人們的生活需要也變得多樣化，要求加強社區的服務功能。社區學前教育成為幼兒教育發展的趨向。果子市幼兒園敏感地抓住了這一發展契機，把社區學前教育納入幼兒園工作，結合本園的實際情況開展社區早期教育，為散居兒童服務，并與街道辦事處、婦聯、居委會聯合開展社區幼兒教育工作，充分發揮幼兒園的教育輻射作用。同時，通過開展社區教育，幼兒園宜傳了自身，擴大了影響，保持了較好的生源。這是值得宜揚的典型。

隨著我國人民生活水平的提高和醫療保健、衛生制度的完善，老齡人口越來越多。“托老”也成為社區服務的一項重要工作。北京市街道幼兒園中，抄手幼兒園是一所雙一幼兒園，近年來，由于出生率降低，入托孩子逐年減少，為合理利用閑置下來的房屋，應社區居民的要求，在幼兒園辦起了敬老園，老幼一所托，使得這些社會孤老和子女因工作忙而無暇照顧老人生活的家庭深感方便。

可見，街道幼兒園在新形勢下應作為社區服務體系的一員，立足于社區居民需要，是可以獲得持續發展的。

街道幼兒園在體制改革中的優勢還在于，與企事業幼兒園不同，它一直實行“自收自支、自負盈虧”，這種經營體制在某種程度上比較容易適應市場經濟的要求。街道幼兒園作為民辦園的一種類型，要在改革中發揮已有特點和優勢，進一步利用民間力量、吸收教育資源、發展幼兒教育，同時也可以作為吸納相關專業人員包括下崗教師再就業的一條重要途徑。

無疑，街道園的生存與發展，不僅取決于其自身，社會各方面力量支持必不可少，其中基層政府更是責無旁貸。

街道辦事處是城市社區中最基層的行政組織，在市場經濟條件下，要掌握和順應社情民意，強化社會管理和公共服務職能。街道辦事處要從大教育觀及幼兒教育社會化社區化的發展前景出發，將幼兒早期教育作為社區建設和發展的有機組成部分。另一方面，街道辦事處作為街道園的原上級行政部門，不應也無權僅僅因當前退休職工醫療費問題及生源不足就強行把幼兒園關掉，甚至把園所房舍資源劃歸辦事處所有，挪做他用。與之相反，街道辦事處應適應經濟體制轉型的大局和形勢，正確認識幼兒園辦園體制改革的目的，以負責任的態度和切實可行的辦法，克服暫時的困難，提供必要的扶持，幫助街道園變“民辦官管”為“民辦公助”，使之真正面向社會，自主辦園，服務社區。教育行政部門也要與街道溝通協調，促成幼兒園體制改革。

總之，街道幼兒園這種獨特的辦園形式，曾經作出過突出的貢獻。如今，在新的歷史條件下街道園需要重新定位自己，迎難而上，創出一條新路。我們相信街道園在各方面的關注和支持下，會以進取精神迎接改革的挑戰，走出困境，贏得自我的生存和發展，并進一步融入社區服務體系，在社區建設和社區教育中再創輝煌。