關于《浙江省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法（草案）》審議結果的報告等

關于《浙江省實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法(草案)》審議結果的報告

于國強

主任、副主任、秘書長、各位委員：

2005年11月，省十屆人大常委會第二十一次會議審議了省人民政府提請的《浙江省實施(中華人民共和國道路交通安全法)辦法(草案)》(以下簡稱草案)。會后，法制委員會開展了一系列調查研究工作。首先將草案在地方立法網上公布，并印發各市、縣(區)人大常委會、省人大代表、地方立法專家庫成員和省級有關部門征求意見。同時在省人大常委會盧文舸副主任帶隊下，赴部分市、縣(區)調研，先后召開6個綜合性座談會和以交通事故處理、非機動車管理及機動車駕駛員管理為主題的3個專題座談會。會上，直接聽取了相關部門、省人大代表、律師及保險公司、專業運輸公司、電動自行車生產企業代表、市民代表、殘疾人代表、駕駛員代表等不同單位和人員的意見和建議。此外，法制委員會還就自行車是否需要登記以及如何登記的問題，對近10個銷售單位及車輛管理所進行了電話調查。在此基礎上，法制委員會選擇意見比較集中的機動車號牌有償使用、電動自行車公告管理、機動車駕駛人教育、機動車第三者責任強制保險、道路交通事故社會救助基金等13個問題在杭召開專家論證會，進行了深入的法理探討。此后又召開了15個省有關部門參加的座談會，對不同意見進行溝通和協調，取得了共識。法制委員會研究認為，制定實施辦法既要落實上位法的規定和精神，又要從浙江實際出發，體現地方立法的補充性和可操作性，著重貫徹嚴格管理、科學管理和依法管理的理念。草案在上述思想指導下，根據委員、內務司法委員會和其他有關方面意見作了多次研究、修改。3月15日，法制委員會召開全體會議，對草案修改稿進行了審議。現將審議修改的主要情況報告如下：

一、關于道路交通安全管理體制

草案總則根據道路交通安全法確立了我省的道路交通安全管理體制，征求意見過程中沒有爭議，但表述比較繁瑣，建議簡化，主要強調縣級以上人民政府、公安機關交通管理部門和交通、建設等部門的領導、管理職責，增強鄉(鎮)人民政府對改善鄉村道路安全通行條件的責任(草案修改稿第三條)。此外，根據委員的意見，增加了教育行政管理部門、學校應當切實落實學生學習期間出外鍛煉時交通安全措施的規定(草案修改稿第四條)；根據省農業廳的意見，明確了農業(農業機械)主管部門對上道路行駛的拖拉機及其駕駛人的管理職責(草案修改稿第九十六條)。

二、關于車輛和駕駛人管理

(一)關于機動車號牌號碼有償使用。草案第二十四條規定部分小型客車號牌號碼可以采用公開競價的方式實行有償使用。征求意見過程中，多數部門和地方認為，小型客車號牌號碼屬于公共資源，為了籌措社會救助基金，可以實行有償使用，比例控制在百分之二十以內是合適的，我省部分地區的實踐情況總體是好的，但也要防止暗箱操作，并對公開競價所得價款的用途予以規范。為此，建議增加兩方面規定：一是公開競價的號牌號碼應當公示；二是公開競價所得價款全部用于建立道路交通事故社會救助基金(草案修改稿第十七條)。

(二)關于自行車登記。長期以來，我國實行自行車登記制度。隨著形勢的發展，這項制度的弊端漸顯，主要是登記成本較高，實際成效很小，要求取消登記的呼聲漸多，一些省份已不再要求登記。在此背景下，草案沒有規定自行車需要登記。審議和征求意見過程中，不同地區不同人群要求登記、取消登記的意見兼而有之。經反復研究，我們認為，為節約公民的上牌成本，參考兄弟省市的做法，公安機關交通管理部門對自行車可以不做行政性的登記。同時，為有利于查處自行車失竊案件，解決自行車所有權糾紛，滿足公民對物權穩定的心理預期，可以由自行車銷售單位在銷售時按規定對自行車統一編號、敲印、登記，定期報所在地公安機關交通管理部門備案(草案修改稿第二十二條)。對此，自行車銷售單位、車輛管理部門及其他有關方面認為是基本可行的。

(三)關于電動自行車、殘疾人機動輪椅車的公告管理制度。草案第十二條規定電動自行車、殘疾人機動輪椅車應當經省經貿行政管理部門組織安全技術鑒定合格并予以公告，對公告的產品申領非機動車號牌的，公安機關交通管理部門予以登記。省質量技術監督局提出，公告制度增加了不必要的管理環節，加重了行政相對人的義務。但省經貿委和省公安廳認為，電動自行車速度較快，在實踐中有輕摩化傾向，存在較大安全隱患，實行公告制度有利于加強源頭管理，是必要的。省政府法制辦舉行聽證會，各方面意見也是認可的。我們研究后贊同保留公告管理制度，同時建議將省經貿行政管理部門修改為省人民政府授權的部門(草案修改稿第二十三條)。

(四)關于對機動車駕駛人的教育。草案第三十條規定，駕駛營運客車、危險化學品運輸車輛的機動車駕駛人發生交通事故負有責任或者駕駛其他機動車發生死亡事故負有責任尚不構成犯罪的，應當接受為期兩日的道路交通安全法律、法規和相關知識的教育。征求意見過程中，一些部門和地方認為將教育對象限于發生人身傷亡交通事故負有同等及以上責任的駕駛人較為合適，草案據此作了修改(草案修改稿第二十七條)。草案第三十一條規定，機動車駕駛人在一個記分周期內累積記分未達滿分的，可以申請參加道路交通安全法律、法規和相關知識教育，每次可以減少其累積記分二分，但一個記分周期內安全教育的減分不得超過四分。對此，大多數部門和地方表示贊同，也有少數意見認為減分教育不符合上位法關于一個記分周期內累計記分達滿分，要對機動車駕駛人進行強制教育的精神。法制委員會認為，這項制度有利于鼓勵機動車駕駛人主動接受安全教育，是對強制教育制度的補充，建議予以保留(草案修改稿第二十八條)。有的委員提出，當前群死群傷事故頻發，應當加強預防性教育，為此建議增加相應內容(草案修改稿第二十九條)。

三、關于道路通行條件和道路通行規定

草案第三章和第四章是關于道路通行條件和道路通行規則的規定，這兩章集中體現了道路交通管理技術規范，科學性要求較高。法制委員會會同省公安廳、省交通廳、省農業廳等部門進行了研究，主要修改完善了以下內容。一是加強重點路段的管理。明確規定對橋梁、隧道、急彎、陡坡或者容易發生危險的路段，應當定期檢查、重點維護，確保安全、暢通(草案修改稿第三十一條第一款)。二是明確交通信號燈、交通標志和交通標線的設計制造應當遵循安全合理、方便群眾的原則(草案修改稿第三十一條第二款)。三是合理限速。為提高道路通行效率，根據省交通廳的意見，建議同方向劃有兩條以上機動車道但沒有限速標志、標線的公路，最高時速從八十公里提高到九十公里(草案修改稿第四十三條)；根據省農業廳的意見，建議將拖拉機的最高時速從一律規定為四十公里修改為手扶拖拉機最高時速為二十公里，其他拖拉機最高時速為四十公里(草案修改稿第四十四條第一款第一項)；另外根據各部門意見增加規定，運載危險物品的機動車在普通公路上最高時速為六十公里，在高速公路上行駛時最高時速為八十公里(草案修改稿第四十四條第一款第四項)。

四、關于交通事故處理

草案第五章關于交通事故處理的規定內容豐富，層次較多，相對復雜，建議將其分為現場處理、調查認定、事故賠償三節，并按照以人為本、嚴格管理、依法管理的立法思想予以適當修改完善。

(一)關于現場處理。有的委員提出，發生交通事故時公安機關交通管理部門應當迅速出警、迅速搶救傷員并迅速疏導交通。為此，建議明確規定公安機關交通管理部門接到交通事故報警后，應當立即派交通警察趕赴現場。交通警察到達現場后，應當根據需要進行下列工作：(一)立即組織搶救受傷人員；(二)對交通事故進行調查，全面及時地收集有關證據；(三)在不影響事故現場勘查取證的情況下立即允許過往車輛通行，或者在到達事故現場后即予引導繞行；(四)其他工作(草案修改稿第五十三條第一款)。增加醫療機構在交通事故處理中的職責，規定任何醫療機構不得推諉、拒絕需要救治的交通事故傷員，對無法救治的傷員應當經必要的處置后護送到具備救治條件的醫療機構救治(草案修改稿第五十四條)。

(二)關于第三者責任強制保險。草案第六十一條規定本省實行機動車第三者責任強制保險制度，強制保險責任限額為四萬元。征求意見過程中，多數地方和部門認為四萬元的責任限額過低，在交通事故賠償中的作用不大，建議提高。草案修改稿。。度改為五萬元。但今年3月上旬，國務院原則通過機動車第三者責任強制保險條例，規定在全國范圍內實行統一的責任限額，責任限額分為死亡傷殘賠償限額、醫療費用賠償限額和財產損失賠償限額三類，具體由保監會會同國務院公安、衛生、農業主管部門規定。為與上位法銜接，建議本辦法不規定具體的責任限額(草案修改稿第五十九條第一款)。

(三)關于機動車與非機動車駕駛人、行人發生交通事故的賠償責任。草案第六十一條第二款第二項規定，機動車與非機動車駕駛入、行人之間發生交通事故的，由機動車一方承擔賠償責任，但有證據證明非機動車駕駛人、行人負全部責任的，減輕機動車一方百分之九十的賠償責任。有的委員提出，應根據機動車與非機動車駕駛人、行人之間發生交通事故的具體情形和過錯程度不同，分別確定賠償比例。為此，建議規定，非機動車駕駛人、行人負有全部責任、主要責任、同等責任或者次要責任時，機動車一方分別承擔百分之十至百分之二十(最高賠償限額五萬元)、百分之三十到五十、百分之六十、百分之七十到九十不等的賠償責任(草案修改稿第五十九條第三款)。

(四)關于道路交通事故社會救助基金。草案第六十條規定，縣級以上人民政府應當設立道路交通事故社會救助基金，并明確了基金的用途。征求意見過程中，各方面對設立基金表示贊同，但建議適當明確基金的來源。為此，建議根據國務院機動車第三者責任強制保險條例，結合本省實際，規定基金的來源包括：(一)按照機動車第三者責任強制保險費的一定比例提取的資金；(二)對按照規定未投保第三者責任強制保險機動車所有人、管理人的罰款；(三)救助基金管理機構依法向交通事故責任人追償的資金；(四)救助基金孳息；(五)小型客車號牌號碼公開競價所得價款；(六)其他合法來源(草案修改稿第六十條)。

(五)關于小額物損直接向保險公司索賠。草案第六十三條規定，當事人自行協商處理的未造成人身傷亡的交通事故或者僅造成自身車輛損失的單方交通事故，可以直接向保險公司索賠。有的委員和省保監會提出，當事人直接索賠易發生道德風險，應在數額上作必要限制。為此，建議將物損價值限制在三千元以下(草案修改稿第六十三條)。

(六)關于道路以外的交通事故處理。有的委員提出，對車輛在道路以外發生交通事故應有所規范。為此建議增加相應內容(草案修改稿第六十四條)。

五、關于限制行政管理權力

一些委員提出，在強調嚴格管理、科學管理的同時，必須強調依法管理，特別是強調對政府及公安機關交通管理部門的權力監督。為此，草案修改稿增加了四個方面內容。一是在“執法監督”一章中增加一條，規定公安機關交通管理部門應當建立公開辦事制度、執法責任制度、執法質量考核評議制度和執法過錯追究制度，并接受社會和公民的監督(草案修改稿第六十五條)。二是進一步限制公安機關交通管理部門的自由裁量權，對大部分道路交通安全違法行為設置了明確的定額罰款，防止執法中偏輕偏重。三是就政府、公安機關交通管理部門和其他有關道路管理部門及其工作人員的違法或不當行為，用三個條文分別規定了法律責任，以加強監督和制約(草案修改稿第九十一條、第九十二條、第九十三條)。四是明確規定應當設置或者應當及時變更交通信號燈、交通標志、標線而沒有設置或者沒有及時變更，致使通行的人員、車輛及其他財產遭受損失的，負有相關職責的單位應當依法承擔賠償責任(草案修改稿第九十四條)。

在審議過程中，一些委員提出，法律責任中違法行為較多，篇幅過大，建議刪減。我們研究后認為，根據道路交通安全法及其實施條例的規定，目前，我國共確立244類(333種)道路交通安全違法行為，上位法對這些行為只作了原則規定，授權省一級人大常委會根據本地區實際情況規定罰款的具體執行標準。本次立法主要是對上位法規定的近70類(100多種)違法行為明確了具體的罰款數額，并根據本省實際增加了若干違法行為，從而構成了一個較完整的體系。總體上這些規定各有所指，是維護道路交通有序、安全、暢通所必需的。同時，我們已根據委員意見，對行人不按交通信號指示通行、橫過道路未按規定通行和非機動車駕駛人駕駛非機動車時單手離把等處罰作了適當刪減，并再次強調了處罰與教育相結合的原則，對于那些情節輕微，未影響道路通行的違法行為，可由交通警察指出并給予口頭警告后放行(草案修改稿第七十一條第一款)。

在審議過程中，一些委員提出，草案對醉酒駕車、發生交通事故后逃逸、擅自改變電動自行車結構、超速、超載等違法行為的處罰太輕，應當加重。法制委員會研究認為，草案關于醉酒駕駛行為的處罰(草案修改稿第七十九條)與道路交通安全法第九十一條的規定是一致的；草案關于逃逸的規定(草案修改稿第八十六條)，是對道路交通安全法第一百零一條的補充和細化，與全國人大常委會法工委的答復是一致的；草案對擅自改變電動自行車結構行為的處罰(草案修改稿第七十三條)與道路交通安全法第八十九條的規定是一致的，上述規定不宜在法外另行加重處罰。草案根據超速、超載的輕重程度規定不同數額的罰款，比較合理，且情節較為嚴重的行為的罰款額已達到上位法規定的上限(草案修改稿第八十條至第八十三條)，也不宜再加重處罰，為此建議上述內容也不作修改。

此外，根據委員、有關專門委員會和各方面的意見，對有關條文的文字和順序進行了修改和調整。

法制委員會認為，《浙江省實施(中華人民共和國道路交通安全法)辦法(草案)》經多次的研究、協調、修改，各方面意見趨于一致，內容已比較成熟，符合法律、行政法規的規定，切合浙江實際，建議本次常委會會議審議通過。

《浙江省實施(中華人民共和國道路交通安全法)辦法(草案修改稿)》和以上報告，請予審議。

關于《浙江省宗教事務條例(修訂草案)》審議結果的報告

鄭造桓

主任、副主任、秘書長、各位委員：

2005年11月，省十屆人大常委會第二十一次會議審議了省人大民族華僑委員會提請的《浙江省宗教事務條例(修訂草案)》(以下簡稱修訂草案)。會后，法制委員會將修訂草案印發各市縣人大常委會、省有關部門、省人大代表和地方立法專家庫成員廣泛征求意見。同時，法制委員會調研組與省政府民宗委的同志一起到杭州、溫州、臺州等地調研，并赴貴州省調研考察。省人大常委會盧文舸副主任還率調研組到義烏等地進行立法調研，聽取基層政府、有關部門、人大代表和宗教界人士的意見。3月1日，召開省有關部門座談會，聽取10多個部門的意見。3月9目，召開專家論證會，邀請法學、哲學、政治學和公共管理學等方面的專家，就宗教事務的法理、法條及宗教活動的管理等問題作了進一步論證。

根據委員的審議意見和各方面提出的意見，法制委員會對修訂草案進行了多次研究、修改，并與省人大民族華僑委員會作了溝通。3月15日，法制委員會召開全體會議，對修訂草案修改稿進行了審議。現將審議修改的主要情況報告如下：

一、關于政府職責。修訂草案規定了政府應當支持宗教團體培養愛國愛教、遵守法律法規、有較高宗教造詣的宗教教職人員。有的委員提出，依法管理宗教事務是政府的一項重要職責，對宗教事務的管理關系到黨的宗教信仰自由政策的落實、社會穩定等，應當增加各級政府依法維護宗教界合法權益等方面的職責。為此，根據國務院條例精神，在總則中增加了一條，對政府的職責作了規定(修訂草案修改稿第七條)。

二、關于擴建、遷建宗教活動場所的審批。修訂草案第二十三條規定了擴建、遷建宗教活動場所的審批手續。根據委員和有關部門的意見，對擴建、迂建寺觀教堂和擴建、遷建其他固定宗教活動處所，區別不同情況，對前置報批的部門和程序等作了相應規定(修訂草案修改稿第二十四條第一款、第二款)；為與規劃、建設、文物保護等相協調，還增加了一款：擴建、遷建宗教活動場所的申請獲批準后，再依法辦理基本建設工程等審批手續(修訂草案修改稿第二十四條第三款)。

三、關于與宗教活動場所有關的游覽參觀點的門票問題。根據有關部門和地方的意見，參考國家發改委2005年12月下發的有關文件精神，結合我省實際情況，就與宗教活動場所有關的游覽參觀點門票價格的制定、調整以及對有關人員的優惠措施，增加了兩個條文(修訂草案修改稿第三十條、第三十一條)。

四、關于行政許可的條件和程序。修訂草案對舉辦宗教教職人員和義工培訓班、修建制作大型露天宗教景觀、舉辦非通常的宗教活動等規定了行政許可。根據行政許可法的立法精神，建議對有關行政許可的條件、程序等作出適當規定。主要是：

(一)關于舉辦宗教教職人員和義工培訓班。修訂草案第九條規定，宗教團體和寺觀教堂經縣級以上宗教事務部門批準，可以舉辦宗教教職人員和義工培訓班。修改稿對宗教團體和寺觀教堂舉辦宗教教職人員和義工培訓班的條件和審批程序、期限等作了明確規定(修訂草案修改稿第十一條第二款、第三款)。

(二)關于修建、制作大型露天宗教景觀。修訂草案第三十條規定，修建大型露天宗教造像，或者制作其他形式的大型露天宗教景觀，應當按照國家有關規定辦理審批手續。一些委員和有關部門提出，在條例中應明確相關審批程序，并明確禁止宗教團體、寺觀教堂以外的組織和個人修建、制作大型露天宗教景觀。為此，修改稿吸收了這些意見，明確了審批程序、期限以及不得修建的內容(修訂草案修改稿第三十二條第二款、第三款)。

(三)關于舉辦跨縣、市等非通常的宗教活動。修訂草案第三十九條規定了舉辦非通常的宗教活動的審批程序和審批期限。非通常的宗教活動審批制度是我省現行條例中規定的一項重要制度，長期以來，在我省宗教執法實踐中得到宗教界的普遍認可，發揮著重要作用，但審批的條件一直不夠明確。根據行政許可法的立法精神，修改稿對舉辦非通常的宗教活動應當具備的條件作了明確規定(修訂草案修改稿第三十九條第三款)。由于非通常的宗教活動情況較復雜，管理難度較大，活動的類型、審核內容等還需要作出具體規定。為此，授權省人民政府另行制定管理辦法(修訂草案修改稿第三十九條第五款)。

五、關于涉外宗教活動。修訂草案第六章對涉外宗教活動作了原則性規定。有的委員提出，這章規定的內容在國務院頒布的《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》等行政法規和部委規章中已有較詳細的規定。為此，修改稿刪去了這章內容。同時在第五章“宗教活動”一章中增加了一條：“涉外宗教活動按照國家有關規定執行”(修訂草案修改稿第四十條)。

六、關于法律責任。修訂草案第八章對違反本條例規定行為的法律責任作了規定。有的委員提出，有的處罰規定與違法行為不相當。為此，對該章內容作了相應修改。同時，根據委員的建議，增加了對未經批準擅自舉辦非通常的宗教活動、個人和非宗教團體在公眾場所設置宗教設施等行為的法律責任。

此外，對部分條款的文字和順序作了修改和調整。

法制委員會認為，條例修訂草案經過反復研究、修改，現已比較成熟，建議本次常委會會議審議通過。

《浙江省宗教事務條例(修訂草案修改稿)》和以上報告，詰予審議。