彭真與《村民委員會組織法》的制定

一部《村民委員會組織法》從1983年起，歷時4年，經過三次全國人大常委會會議和一次全國人民代表大會審議，反復修改30次才得以誕生。后又經過近8年試行的實踐，1994年再加以修訂，終于在1998年11年4日九屆全國人大常委會第5次會議審議通過，正式在全國范圍內施行。

彭真親自主持該法的起草制定，先后發表7次重要講話，他認為抓村民自治的目的是要恢復干部和群眾的魚水關系，恢復共產黨群眾路線的優良傳統；他認為村委會是個最大的民主訓練班，八億農民和咱們一條心，那還不是安定團結？

新中國成立后，彭真同志曾長期領導、主持全國人大常委會工作和政法工作，對社會主義民主和法制建設作出了卓越的貢獻。尤其難能可貴的是，他長期積極探索基層民主政治建設，從1954年的《城市居民委員會組織條例》，到1988年的《村民委員會組織法（試行）》，都是在他領導下制定的。他關于基層群眾自治的一系列思想、觀點、理論，對《村民委員會組織法》的制定起了重大作用。

從城市居民委員會

到農村村民委員會

彭真抓村民自治，主持制定《村民委員會組織法》，不是偶然的，應該說是他長期思考探索基層民主政治建設的結果。

早在抗日戰爭時期，彭真主持晉察冀邊區政權建設，就開始關注基層民主。他在當時給中央的一個報告中，談到縣、鄉、村的政權建設問題，提出一個重要思想：在一個村的范圍里面群眾有些什么事情要辦，可以讓群眾充分的討論，按照群眾的意愿來辦。這是村民自治思想的重要雛形。因為當時抗戰的環境，這種雛形還很不完善，但是提出這種思想本身已經是難能可貴了。

新中國成立初期，彭真提出在城市基層建立群眾性的基層自治組織——居民委員會。當時，我黨進城不久，面臨著很多困難，一個很突出的問題是怎樣把城市居民組織起來。彭真研究了各地的情況，特別是在北京進行了深入的調研，以個人的名義，給中央寫了一個報告。他在這個報告里提出建立居民委員會，作為群眾自己管理自己、自己教育自己的城市基層自治組織。他特別提出，我們政府和居民委員會的關系不應當是領導關系，而應當是一種工作上的指導關系。后來，中央政治局討論了這個報告，結論是“同意彭真同志的這個報告”。據此，1954年全國人大常委會制定了《城市居民委員會組織條例》。這是新中國基層群眾自治的第一部法律，標志著基層群眾自治的起步。

在制定《城市居民委員會組織條例》以后，彭真曾經講：我們一直想把居民委員會這種城市基層直接民主的形式推廣到廣大農村，但是后來我們忽視了這件事。我個人想，他講忽視了這件事可能有點自謙。事實上，20世紀50年代我國農村生產關系的急劇變革把這條路給堵死了，不光說是忽視這件事，即使重視也比較難辦。當時，從互助組然后初級社、高級社，短短幾年時間，到了1958年就是人民公社，形成了政社合一的體制。村民委員會的前身，即生產大隊管理委員會就是人民公社制度的一個重要組成部分，集行政管理和生產經營于一身。在這種體制框架下，群眾缺乏自主權，搞村民自治實在是沒有多少余地。

黨的十一屆三中全會以后形勢發生了轉機。因為家庭聯產承包責任制先后在全國推行，三級所有、隊為基礎的統一經營的體制逐步瓦解，農村人民公社制度受到嚴重沖擊。與此同時，在全國一些地方，部分農村基層組織出現了癱瘓、半癱瘓的局面，土地承包到戶，生產隊就沒人管事了，農村社會治安問題、民事糾紛大量增加。這就提出了一個問題，即土地承包下去了，公益事業誰來管？如修路、水利、封山育林、辦小學、辦養老院等到底怎么辦？于是有些地方出現了村民自治會、村民自治組、村民委員會，叫各種名堂的都有，又和新中國成立之初一樣了，由農民自己組織。這是繼聯產承包責任制之后，農民群眾的又一個偉大創造。

這件事情發生在1979、1980年。搞得比較好，比較成型的，主要在廣西一些地方。消息傳到北京，很快得到彭真的關注。他顯示了一個馬克思主義者的遠見卓識，敏銳地抓住這個時機，立即指示全國人大常委會法工委和民政部派人調查研究，總結推廣。

當時全國人大常委會法工委和民政部都分別派人到廣西調查，回來以后寫了調查報告。廣西搞得比較興旺的有兩個縣，一個是宜山縣（現已改為宜州市），一個是羅城縣，都屬于現在的河池地區，大體上也都是廣西比較窮的地方。那時，這些地方都實行了土地承包制。曾有一段時間由于集體經濟的經營方式改變了，包產到戶了，公共事業沒有人管了。當時這種情況引起了一批老黨員、老干部和農民骨干的疑慮，他們坐不住了！于是，在1980年的春天，他們組織大家自發召開了村民會議，由各戶派代表參加，選舉了村民委員會。這種村民委員會的雛形，帶有自發的性質，大致上形成這么幾條：各村自己搞自己的，不是上級安排布置的；選舉不分黨員、非黨員，但要選出辦事公道、為群眾服務、不搞特權的人進村民委員會；一般事務村委會有權處理，特別大的事則由村委會召集全村群眾商量；給村委會的這些人發補貼。

彭真當時正在主持修改憲法，對全國人大常委會法工委和民政部所作的兩個調查報告很重視，認為很好，對起草憲法相關條文有幫助。他在聽了調查的匯報以后，作了一個講話，有兩點給人留下的印象比較深。一是村委會成員不要太多的補貼，補貼不開大的口子。他高興地說，這樣村委會成員就可以更好地聯系群眾。村委會成員本身就不是一個官。再一個是，廣西這兩個縣的村委會，原來的村黨支部委員并沒有都進入村委會。有的支部書記選進了，有的委員沒選進；有的委員選進，支部書記落選了。有人對此很疑慮，擔心這樣會不會在農村喪失黨的領導？彭真反問，誰告訴你的，黨員一定要選進村委會？黨員有的就是脫離群眾，甚至欺壓老百姓，人家不選你，不選就不選嗎？不管黨內黨外，只要辦事公道，執行黨的政策，執行法律，這就體現黨的領導。不久，1982年4月，憲法修改草案發布，其中把村民委員會寫入條文規定之中，無疑是對村民委員會這一新生事物的肯定。于是，建立村民委員會的試點工作便在各地有領導、有計劃、有步驟地展開。

1982年12月五屆全國人大五次會議正式審議通過了《中華人民共和國憲法》。憲法第111條規定了村民委員會的性質、基本任務、組織設置、選舉等有關事宜，從而確立了村民委員會在我國的法律地位，同時也為制定《村民委員會組織法》提供了依據。

1983年春天，就如何建立村民委員會的問題，彭真還親自到浙江杭州進行調查研究，回京以后，要求加快村民委員會在全國農村的設立。根據彭真講話的精神，民政部黨組認為，有必要起草一個中央文件，以便這項工作有所遵循。這就是中發〔1983〕35號文件，即《中共中央、國務院關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》。這個文件指出:“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立。”根據這個文件，建立村民委員會的工作在全國各地正式全面展開。

《村民委員會組織法》的誕生

彭真認為，光有憲法規定還不夠，村民委員會還得像居民委員會那樣，建立單行法。因此，中發〔1983〕35號文件明確指出：“各地在建鄉中可根據當地情況制定村民委員會工作簡則，在總結經驗的基礎上，再制定全國統一的村民委員會組織條例?！?/p>

根據這一精神，各地在建村以后，紛紛制定村委會的工作簡則。最先制定村委會工作簡則的是天津市。隨后，北京、浙江、內蒙古等省市區也相繼制定了村委會的工作簡則。民政部在各地村委會工作簡則的基礎上，也開始了《村民委員會組織條例》的起草工作。

1986年9月5日，國務院常務會議審議了民政部提交的《村民委員會組織條例（草案）》，形成三條紀要：一是村委會要根據村民居住狀況、人口多少、工作簡繁以及方便群眾的原則設立；二是村委會下面的機構要力求精簡，享受補貼的人數要限制，盡量減輕群眾負擔；三是村委會要督促群眾完成國家分配的各項任務。10月11日，國務院向全國人大常委會提交了審議《村民委員會組織條例（草案）》的議案。

1987年1月12日，六屆全國人大常委會第19次會議在人民大會堂召開，審議《村民委員會組織條例》被列入會議第二項議程。民政部副部長鄒恩同向大會作了說明。委員們對條例草案進行了認真審議，氣氛非常熱烈，爭論很大。不少委員提出了許多問題，有的相當尖銳。比如：

有的委員說，中央剛剛作出決議反對資產階級自由化，民政部起草的這個條例，為什么不寫入四項基本原則？

有的委員說，村民委員會下面還要設治保委員會、公共衛生委員會、調解委員會，一個套一個，有沒有必要？有位副委員長對這一條特別有意見，他說：“解放前我打游擊的時候，一個村就那么幾個干部，一切還不是搞得穩穩當當的，哪會有這么麻煩。”

有的委員說，為什么要規定村委會領導合作經濟組織，這樣搞集體經濟不是又要歸大堆嗎？當時有的領導和同志堅持村委會和村合作經濟組織應該分立，是兩個組織而不是一個組織。當時北京等地就是村委會、村合作經濟組織、村黨支部三駕馬車，三個組織并列。

有的委員說，為什么村委會是群眾性自治組織？鄉政府和村委會的關系為什么是指導關系？這個問題爭論最大。多數代表認為，鄉政府和村委會應該是領導關系，而不是指導關系，否則的話，村委會不完成國家規定的任務怎么辦？現在鄉政府的工作就難做，比如計劃生育工作，這樣一規定，恐怕就更難貫徹落實了。

鑒于這次會議對條例草案爭論較多，按照立法慣例，在1月22日閉幕會議上，陳丕顯副委員長宣布，請全國人大常委會法工委和民政部根據委員們提出的意見研究修改，再提請下一次人大常委會會議審議。

這次會議以后，全國人大常委會法工委和民政部聯合對條例草案進行了修訂，但仍然堅持村民委員會是群眾性自治組織的性質，強調鄉政府和村委會是指導關系。這是彭真定的調子。下這個決心不容易，中間有一個小插曲，也可以說是一個曲折。有一次，彭真開會，征求修訂意見。王任重副委員長也說鄉政府和村委會的關系應該是領導關系。彭真聽后說，法工委你們改去吧！當時法學家張友漁不同意，說改為領導關系違反憲法，但法工委還是按照領導意思改了，改為領導關系。不久，一天晚上10點多，彭真把負責法工委工作的王漢斌等人請到他家。彭真問，你們覺得領導關系好還是指導關系好？你們是否覺得領導關系好？王漢斌說沒有覺得領導關系好。彭真又問，那你們為什么改了？王漢斌說，你讓改的。彭真最后說，還是改回吧！

1987年3月10日，彭真主持召開全國人大常委會第20次會議。人大法律委員會副主任雷潔瓊對條例草案作了說明。委員們連續討論了兩天，大部分委員覺得修訂稿已經比較成熟，但是對村委會和鄉政府的關系依然意見分歧。有鑒于此，彭真提出一個建議。他說：“村民委員會組織條例，原來是準備提交本次人大常委會審議通過，我提議把它提交到六屆人大五次會議審議，因為這是一個國家的基本法，是八億農民的一件大事?！迸碚娴奶嶙h獲得委員長會議的同意。3月16日，人大常委會第20次會議舉行聯組會，彭沖副委員長鄭重宣布了這個提議。彭真發表了即席講話，他說：“舊中國留給我們的，沒有什么民主傳統。我國民主生活的習慣是不夠的。這個問題怎么解決？還是要抓兩頭：上面，全國人大和地方各級人大認真執行憲法賦予的職責，發展社會主義民主，健全社會主義法治；下面，基層實行直接民主，凡是關系群眾利益的，由群眾自己當家，自己做主，自己決定。上下結合就會加快社會主義民主的進程。把村民委員會辦好，等于辦好八億農民的民主訓練班，使人人養成民主生活的習慣，這是發展社會主義民主的一項很重要的基礎工作。”他的這番熱情洋溢的講話贏得了委員們的陣陣熱烈掌聲。這次會議同意將《村民委員會組織條例（草案）》提請全國人大五次會議審議。

1987年3月25日，六屆全國人大五次會議在北京開幕。彭沖副委員長對條例草案作了說明。他提議，鑒于《村民委員會組織條例》是一部重要的基本法律，建議改名為《村民委員會組織法》，這一提議獲得一致通過。

這次會議的爭論仍然十分激烈，即使一個代表團中內部也常常出現針鋒相對的意見，最突出的分歧點仍然是村委會和鄉政府的關系問題。比如，河北代表團從團長、副團長到普通代表就存在兩種意見。有的說從發展社會主義民主的角度來看，必須要建這種自治組織，鄉政府和村委會的關系應該是指導關系，村委會可以協助鄉政府的工作，但不是鄉政府的腿。有的說，現在建立基層自治組織條件不具備，村委會應當是政府的腿。現在農村工作這么難，領導命令還行不通呢，一旦成立了自治組織，農村工作沒法干。會外，一些農民也給人大會議寫信，希望人大代表為廣大農民制定好這部法律。

代表大會出現了意見分歧，但代表大會時間是有限的，長期辯論下去，這個事也難解決。所以，彭真決定親自聽一聽大家的意見，于是4月6日上午，在人民大會堂西大廳，召開代表團團長座談會，專門討論鄉政府和村委會的關系問題。因為代表團團長是省里的領導，而當時主要是省里的領導想法不一致。廣西、黑龍江、陜西等14個省、自治區代表團召集人發表了意見。這次會議開得很民主，大家暢所欲言，把思想、看法敞開了。最后彭真講了一段話，他說：民主自治問題，考慮了不止五年，多少年了。我們要恢復我們的民主傳統，有了事要與群眾商量，不要強迫命令。憲法中對村民自治專門寫了一條。寫村民自治這一條的目的，就是要恢復干部群眾的魚水關系，恢復我們群眾路線的優良傳統。村民自治就是要讓群眾看得見，摸得著。八億農民和咱們一條心，那還不是安定團結？擔心自治影響安定團結，不會的。擔心自治會搞亂，不必?；镜臇|西要確定下來，就是農村基層要搞自治。不讓人家講，你人大搞了50多個法，為什么對幾千字的自治法就不積極？希望大家都要認真研究。4月6日下午，彭真主持召開黨內委員長會議，再次就村民委員會的性質問題發表講話，他說：村委會的性質不能變，這是堅持不堅持憲法規定的問題。堅持自治，凡是村里辦的事由村辦，不要鄉政府插手，這樣，一可以減輕政府的負擔，二可以改變工作方法，不強迫命令。彭真的這兩次重要講話，對統一大家的思想認識起了至關重要的作用。

最后，大會主席團做了一個具有妥協性的決議：因為意見分歧，會上對《村民委員會組織法》暫不付表決，提請大會做一個授權的決定，即授權人大常委會進一步認真研究，總結經驗，審定修改后頒布試行。4月11日上午，六屆人大五次會議閉幕大會上以2661票贊成、2票反對、11票棄權通過了這個決議。

1987年11月12—24日，全國人大常委會第23次會議審議《村民委員會組織法（草案）》。會議上還是有一些意見，但經過這么長的時間的討論和調查研究，總體上看法趨同。11月23日下午，在舉行聯組會的時候，彭真作了語重心長的談話，把村民委員會的意義講得很透徹。他說：群眾自治、村民委員會現在大部分地方搞得好，有些地方也有些問題。于是有些同志就說：咱們的基層群眾根本就不懂得民主，怎么實行民主根本不懂，即使搞自治也搞不好。但是怎樣才能讓群眾懂得，光有一點民主的說教還不行，要通過民主的實踐來解決才行。我國幾千年封建社會，說不上民主，新中國成立以后，我們又曾經走過一段彎路，就是長期以來，我們自上而下的很多，自下而上的東西很少。那么現在我們實行這樣一個村民自治的辦法，是一個基層民主最廣大的實踐。這就是說，群眾在一個村范圍里面涉及到公共事業、公益事業這個問題，要辦什么不辦什么，先辦什么后辦什么，完全交給群眾自己去辦，怎么提出問題，怎么討論問題，怎么用民主的程序來決定問題，完全交給群眾自己去辦，這樣群眾自己就一步一步的學會了民主，養成民主意識、民主習慣，掌握民主的操作方法。從這個意義上來看，我看村委會是個最大的民主訓練班。老百姓現在如果通過這種直接民主形式管理好一個村，將來就可能管好一個鄉，管好一個鄉以后，將來就可以管好一個縣、一個省，真正地體現出我們的國家是人民當家作主。因此，我們各級黨委和政府，對村委會要抱著一種熱情支持的態度，都應該懂得它建立的意義，采取熱情、支持、扶持的態度，做不好的應該幫一把，尤其不要像1953年那樣硬布置，不應該由政府干的事情也讓政府來干，要是那么弄就把村委會搞垮了。

11月24日下午，由于已經經過很長時間的討論醞釀，閉幕會議以113票贊成、1票反對、6票棄權通過了《村民委員會組織法》。但是為了慎重，彭真還是提出試行，即我們有些做法，還不是很成熟，需要繼續在實踐中總結經驗，以便將來修訂正式施行。就這樣，歷時四年，經歷了三次全國人大常委會會議和一次全國人民代表大會審議，彭真先后發表7次重要講話，反復修改30次（稿），《村民委員會組織法》終于誕生了。

《村民委員會組織法》的試行

《村民委員會組織法》誕生了，開始在全國范圍內試行，由各省、市、自治區人大負責，各地民政部門具體實施。在試行過程中，仍然有不同看法。特別是在1989年以后一段時間，很多人對《村民委員會組織法》提出了十分尖銳的批評。

有人認為，《村民委員會組織法》是搞資產階級自由化的產物。

有人認為，《村民委員會組織法》提出的村民自治原則是好的，但現在超前了，農民群眾還不具備必要的民主素質，目前村委會仍然應該是行政組織。

有人認為，《村民委員會組織法》提出鄉政府和村委會是指導關系在實踐當中行不通，現在鄉政府是工作難做，任務貫徹不下去。

在這種輿論思潮下，有極少數地方搞起了具有行政性質的村公所?？梢哉f，《村民委員會組織法》剛剛試行不久，就面臨著一個生存困境，隨時有倒退的危險。

這時，彭真已年過八旬，從全國人大常委會委員長崗位上也退了下來，但他仍然關注著《村民委員會組織法》。1991年，他再次就《村民委員會組織法》的問題和當時的民政部部長崔乃夫做了一番交流。

崔乃夫：村委會組織法貫徹得比較好，自治性質，指導關系，經過實踐，證明是正確的，并逐漸為人們所接受。

彭真：是啊！是正確的！

崔乃夫：老百姓說是為他們起草的法。

彭真：是?。?/p>

崔乃夫：高層領導也接受了。《村民委員會組織法》是試行法。

彭真：是試行。

崔乃夫：我看不急，想再試兩年?，F在還有些人思想不通。再過兩年情況就更好了。那時再修訂。

彭真：再試行兩年，這是一條道路。中國這個國家怎樣才能夠持久，根本的問題是群眾路線問題。通過群眾，由群眾通過，集中起來，再堅持下去，自己當家作主。

崔乃夫：您給我第一次講自治時，我還不通。后來我想了很久，又通過實踐，現在思想完全通了。

彭真：你可以寫文章，提倡村民自己管理，但不去批評一些不同認識。

崔乃夫：最近我正在寫文章。

彭真：村民自治，我說的話，我可沒有直接管啦。

崔乃夫：我們在搞，李學舉、白益華他們在搞。

彭真：可以說，我們搞了一個根本問題。過去馬克思講，無產階級脖子上有鎖鏈，得到天下就丟掉了鎖鏈。有了國家，有了政權，有了大大小小的權力。現在你管人，也還是勤務員，人民的公仆。毛主席講，你是人民的勤務員，人民參謀，要為人民做事情?，F在有些人不是為人民辦事，把老百姓丟了。所以，有了政權以后，要堅持群眾路線，為人民服務，為人民辦事，這是我們的宗旨。村委會怎么辦事，怎么搞，我是愿意繼續聽你們的意見的。

彭真的這次談話對堅持村民自治，維護《村民委員會組織法》的權威起到了重要作用，也給做具體工作的人很大鼓勵。

1994年，根據將近八年的實踐，民政部開始對《村民委員會組織法》進行修訂。1995年5月，民政部召開部務會議，通過了修訂稿，上報國務院。1998年11月4日，九屆全國人大常委會第5次會議審議通過了《村民委員會組織法》，正式在全國范圍內施行。我國村民自治工作開始進入全面推進的新的發展階段。

（責任編輯 汪文慶）