機(jī)構(gòu)設(shè)置何日突破僵局？

2003年以來，我國的政府采購工作按照管采分離的原則，大部分省市都相繼成立了政府集中采購機(jī)構(gòu)，但本刊通過近兩年的跟蹤與調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央各部委、全國各省、市的政府集中采購機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系各式各樣，不完全統(tǒng)計(jì)就有10多種，如省（市）政府直屬、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局主管、政府辦公廳主管、國資委主管、發(fā)改委主管、財(cái)政廳（局）主管、商務(wù)廳（局）主管、機(jī)械設(shè)備成套局主管，等等。有的地方的政府集中采購機(jī)構(gòu)是企業(yè)性質(zhì)，有的則是人員編制由政府財(cái)政代管、行政上歸財(cái)政，業(yè)務(wù)上歸市政府領(lǐng)導(dǎo)小組或采購委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。各地還有政府采購委員會(huì)、政府采購專業(yè)技術(shù)顧問委員會(huì)、政府采購行政監(jiān)督委員會(huì)等等名目的機(jī)構(gòu)存在。

政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織形式也多達(dá)6種。第一種，沿襲《政府采購法》頒布之前的做法，集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政系統(tǒng)，管采合一；第二種，按照《政府采購法》的要求，管采分離，管理機(jī)構(gòu)與采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，但同在財(cái)政系統(tǒng)，分離不徹底，一個(gè)系統(tǒng)兩個(gè)部門；第三種，管理與執(zhí)行機(jī)構(gòu)按系統(tǒng)分離。財(cái)政系統(tǒng)成立一個(gè)管理部門，設(shè)立一個(gè)采購中心、省（市）政府也設(shè)立一個(gè)采購中心，各自管理，分別執(zhí)行，相互制約；第四種，管理與執(zhí)行機(jī)構(gòu)徹底分離，財(cái)政系統(tǒng)設(shè)立采購辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，由省直管理局成立集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)；第五種，管理部門、采購中心、社會(huì)中介公司三個(gè)單位合而為一，三個(gè)牌子、一班人馬，一起辦公，平衡各方關(guān)系；第六種，財(cái)政系統(tǒng)負(fù)責(zé)組織管理、社會(huì)中介招標(biāo)公司執(zhí)行各項(xiàng)采購任務(wù)，把社會(huì)中介機(jī)構(gòu)與集中采購執(zhí)行單位混為一體。

由于國家對政府集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置和隸屬關(guān)系沒有明確規(guī)定，而各部門又把政府采購視為“肥差”競相爭搶，這種現(xiàn)象又在各地變異引發(fā)了一系列問題：一，絕大多數(shù)地方的政府集中采購機(jī)構(gòu)管理體制不符合政府采購法關(guān)于集中采購機(jī)構(gòu)不隸屬于任何部門的規(guī)定，使得政府集中采購機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的獨(dú)立性受到影響；二，無法施行全國統(tǒng)一規(guī)范管理，使國家的政府采購方針政策、法律法規(guī)的貫徹落實(shí)難以統(tǒng)一、暢通，有些政策法規(guī)難以落實(shí)到位；三，一定程度上出現(xiàn)了各地各自為政的狀況，一個(gè)地區(qū)一個(gè)做法，對政府采購市場的規(guī)范不能形成合力，使得政府這個(gè)最大的消費(fèi)者對市場的影響力人為縮小，甚至導(dǎo)致市場供求關(guān)系產(chǎn)生不利于買方（政府采購）的現(xiàn)象；四，政府集中采購機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介招標(biāo)公司價(jià)值訴求完全不同，兩種機(jī)構(gòu)的功能無替代關(guān)系，簡單地把政府集中采購機(jī)構(gòu)的功能轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，本質(zhì)上是對政府集中采購機(jī)構(gòu)的功能和作用的曲解，其后果必然導(dǎo)致社會(huì)中介招標(biāo)公司受利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，為了獲取最大利益和更多的委托項(xiàng)目，惟采購委托人的意志是從，偏向于維護(hù)委托人的利益而不是維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，甚至損害政府采購的形象和聲譽(yù)。

政府集中采購機(jī)構(gòu)的行為本質(zhì)上屬于一種政府行為（非市場行為），它主要起到以下功能：一是在市場失靈的情況下（當(dāng)前采購人非理性的消費(fèi)傾向普遍存在，上述采購人之種種規(guī)避和抵制政府集中采購現(xiàn)象說明這種非理性的消費(fèi)訴求和傾向是當(dāng)前采購人的基本特征，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)理論，在這種情況下市場機(jī)制將會(huì)失靈），通過集中采購機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制行為來防止采購人非理性的消費(fèi)行為，保護(hù)國家和公共利益，實(shí)現(xiàn)政府采購的宗旨目標(biāo)；二是實(shí)現(xiàn)政府采購制度政策性目標(biāo)的主要工具，通過集中采購機(jī)構(gòu)的匯集和集中采購人的采購需求，形成采購規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)、提高政府采購效益，通過集中采購落實(shí)政府采購制度的社會(huì)政策目標(biāo)，如扶持中小企業(yè)、采購國貨等。

任何一項(xiàng)政策和制度的推行與落實(shí)，組織是保證，組織的功能又是由其結(jié)構(gòu)來決定的。然而，由于各級地方政府對政府采購的宗旨目標(biāo)認(rèn)識不足、對集中采購的目標(biāo)與功能認(rèn)識不足，對集中采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的定位的認(rèn)識模糊，造成集中采購機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系五花八門、組織架構(gòu)形式不一，組織結(jié)構(gòu)的不合理，使上述機(jī)構(gòu)的預(yù)期功能難以實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重地影響了集中采購機(jī)構(gòu)的應(yīng)有功能的發(fā)揮。

此外，還有三種做法和認(rèn)識嚴(yán)重制約或影響政府集中采購機(jī)構(gòu)的依法設(shè)置和功能的發(fā)揮，一是認(rèn)為應(yīng)設(shè)立多家集中采購機(jī)構(gòu)，使之形成競爭，結(jié)果反而造成集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置的混亂；二是不設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)，而是由財(cái)政部門統(tǒng)一將采購項(xiàng)目委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)采購；三是認(rèn)為部門采購，分散采購也是政府采購，有意無意打壓銷弱集中采購的作用。

我們似乎不該來討論政府采購本身的問題，應(yīng)該更多關(guān)注的是政府應(yīng)如何采購？大家都清楚，在《中華人民共和國政府采購法》實(shí)施之前，難道我們的政府就不消費(fèi)、不采購了嗎？顯然不是，那為什么時(shí)至今日，依法成立的集中采購機(jī)構(gòu)會(huì)形成目前這種五花八門的迷亂怪象呢？利益，除了利益還是利益，其中包括各部門的利益，團(tuán)體之間的利益，尤其是集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)立直接觸動(dòng)了很多部門、很多人的既得利益，于是乎就有了各種理由和各種做法。我們且不說集中采購設(shè)立的重要性和部門采購、分散采購共存的合理與否，但我們始終堅(jiān)信政府花的每一分錢都是國家的財(cái)政收入的一部分，是老百姓的血汗錢，政府應(yīng)當(dāng)把它花得更好，更有效。那我們各級政府是否依法做到了呢？政府采購如何才能做得更加高效、廉潔，讓老百姓放心呢？

如今黨和國家已把政府采購工作擺到了一個(gè)相當(dāng)高的戰(zhàn)略位置，要充分利用政府采購的政策功能為實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃綱要的戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)揮重要作用。要實(shí)現(xiàn)政府采購的政策功能，必須要有規(guī)模，要規(guī)模必須先要規(guī)范，規(guī)范就要統(tǒng)一，集中才能形成合力，全國上下一盤棋，建立統(tǒng)一有力的集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，才能打破目前迷亂的僵局。否則我們拿什么來實(shí)現(xiàn)政府采購的政策功能，又如何對得起老百姓的血汗錢？我們在探索，求證，我們也期待這一天的早日到來。