完善農村社會保障制度推動和諧湖北的建設

摘要：構建和諧湖北應高度重視農村社會保障制度的建設。因為建立與之相適應的農村社會保障制度是城鄉和諧發展的必然要求，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。

關鍵詞：和諧湖北；農村社會保障制度

中圖分類號：F320．3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)01-0155-03

一、農村社會保障制度與社會和諧

(一)農村社會保障制度的基本內容

農村社會保障制度是國家依據一定的法律和法規，在廣大農民勞動者因年老、疾病、傷殘、失業及遭受其他災害時，保障他們及其家庭基本生活需要的社會行為、機制和制度的總稱。根據保障內容及保障對象的不同，農村社會保障制度可分為以下幾類：

1．農村社會救濟。農村社會救濟是指國家和集體對農村無法定扶養義務人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、因災、缺少勞動能力等造成生活困難的貧困對象，采取物質幫助、扶持生產等多種形式，保障他們基本生活的一種保障制度。救濟形式主要有春荒救濟、夏荒救濟、冬令救濟和臨時救濟等。

2．農村優撫。農村優撫是針對農村烈士家屬、犧牲病故人員家屬、傷殘人員的撫恤，以及針對其他優撫對象的撫恤。其特點是對符合條件的優撫對象均給予補助，優撫資金全部由財政負擔。

3．農村社會福利事業。農村社會福利事業除了上述對五保戶和特困戶實施救濟外，還包括對殘疾人實行救助，對農村烈屬、義務兵家屬、老復員軍人、傷殘軍人等實行優撫安置政策，以及通過辦福利院的形式對農村孤兒集中提供食宿和教養。

4．自然災害救濟。自然災害救濟是指針對因各類自然災害造成生產、生活困難的群眾在房屋重建、災后恢復生產等方面進行救助的一種制度。主要措施包括開展生產自救、以工代賑、集體扶持、社會支援、國家救濟、群眾互助以及國際援助等。

5．農村合作醫療制度。現行的農村合作醫療制度，是一種由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。相對傳統的農村合作醫療制度而言，它在籌資方式、管理體制、監督機制和政策等方面都實現了突破。農村醫療救助制度是對傳統的農村合作醫療的補充，是在醫療救助方面針對特困家庭等需要救助對象的一種臨時性救助。

6．農村社會養老保險制度。農村社會養老保險制度是指以農民為參保對象的一種養老保險制度，它是相對于城鎮養老保險制度而言的。由于二元經濟結構，中國目前還不能完全實行城鄉一體化的養老保險制度，但隨著農村原有的土地保障功能、家庭保障功能以及集體保障功能的日漸削弱，加快建立農村社會養老保險制度顯得日益重要和緊迫。

(二)完善農村社會保障制度對構建和諧社會的作用

從上述可以看出，農村社會保障制度涵蓋了農民基本生存、生產發展、醫療、養老等各個方面的內容。因此，對于涉及中國80％人口的農村社會保障制度，對于整個社會的繁榮穩定具有重要意義，是構建和諧社會的基石。

1．是構建和諧社會的制度基礎。和諧社會的構建離不開和諧的制度框架。試想，如果只有維護少數人利益的法律制度，何以建設法治社會?因此，和諧社會應該首先體現在制度上的和諧。社會保障制度作為最重要的社會經濟制度之一，其和諧與否，直接影響到和諧社會的構建。因此，不但需要有針對城鎮人口的社會保障制度，同時也需要有針對廣大農村人口的社會保障制度，并且隨著二元經濟結構的逐漸消除，還應該最終建立起城鄉統一的社會保障制度。唯有如此，才能實現城鄉和諧、協調發展。

2．是實現社會公平的“調節器”。從社會保證制度本身的性質來講，它應該是覆蓋全社會民眾的普惠性社會經濟制度，無論是城鎮居民還是農村居民，都應該是受惠主體。但我國二元經濟結構使廣大農民長時間游離在這一普惠制度之外，使農民受著“非國民待遇”，成為一種在特定經濟基礎之上的非公平制度安排現象。完善農村社會保障制度，就是要使農民享受到公平的制度供給機會，達到保障其基本生活、生產所需的目的。同時，農村社會保障制度有關措施的實施過程，也是國民收入的再分配過程。就農村社會保障的對象，尤其是救濟對象來說，本身就是社會上相對甚至絕對弱勢群體，長期處于非公平社會格局中的低位。對此，通過社會保障措施，用公平的手段使國民收入向其傾斜，使這種絕對不公平現象向相對公平過渡，直至最后走向“和諧式”的公平。

3．是維護社會穩定的“減震器”。當前，由于生活、生產缺乏必要的保障，在農村仍存在一些不利于社會和諧的現象。一是部分農民增收緩慢、收入差距超過心里所能承受之范圍，導致農村刑事犯罪事件時有發生。盡管近年來，政府采取了多種增收減負措施，但仍不能很好地消除城鄉收入差距、農村貧富差距，而且這種差距還有擴大之勢。貧而生亂，一些人為了生存，就鋌而走險，小則小偷小摸，大則搶劫、販賣毒品甚至拐賣兒童。據某省的統計結果表明，在各類刑事犯罪中農村占到近6成。二是家庭養老保障功能的減弱，導致農村家庭問題增多。現階段，我國農村家庭結構正處于轉型期，小家庭的大量出現和老年人口的增加，形成波峰疊加效應，結果導致原有家庭養老保障功能、保障能力迅速減弱，因農村老年人的贍養問題導致的社會不穩定現象在一些地方屢見不鮮。三是農地大量、不規范被征用，導致集體上訪、農民閑而生亂事件發生。四是農村進城務工人員由于工作、生活環境差，同時工資收入又低，在缺乏必要社會保障的情況下，直接給城市社會治安帶來諸多問題。對于上述不利于社會穩定的現象，可以采取法律等多方面的措施來消除，但農村社會保障制度是其中最具長效性的措施之一。

4．是社會經濟發展的“推進器”。一方面，作為無償救助性質(優撫、救濟、福利)方面的農村社會保障措施，有利于及時為困難群眾提供的基本生活、生產所需，從而使其盡快恢復正常的生產生活秩序，推動社會經濟的正常發展；另一方面，作為有償保障(醫療、養老)方面的農村社會保障措施，還是一種籌集資金、調節國民經濟運行的重要手段。截止到2003年底，全國31個省、自治區、直轄市的1870個縣、市、區不同程度地開展農保工作，積累保險基金259．4億元，約198萬參保農民領取養老金，當年支付保險金15億元，當年積累結余超過240億元。如此數額巨大的一種遞延消費金，安全地把握其投向，無論是用于購買國債和國家特種公債，還是通過投資專營機構穩健進入投資市場領域，都將極大地推動經濟的發展；此外，無論是哪一種保障措施，保障目的的最終實現，都要通過市場來實現，即都要轉化為廣大農民的市場消費行為，這無疑會增加社會總需求和農村消費市場空間，從而產生推動經濟發展的后向效應。

二、湖北省農村社會保障制度現狀及其對構建和諧社會的影響

(一)湖北省農村社會保障制度的現狀

雖然湖北省在農村社會保障制度建設方面進行了積極的探索，試點工作也正在穩步推進并取得顯著成效，但是相對建立起完善的社會保障制度體系而言，存在的問題不容忽視。主要表現為三個斷裂：

1．傳統保障方式與新型保障制度之間的斷裂。在計劃經濟體制下，土地、集體經濟和家庭是農村重要的傳統社會保障方式。但是隨著經濟體制改革的深入，湖北省農村社會的傳統保障功能逐步削弱。首先，由于農產品價格的持續下滑和生產成本的增加，土地已經不能承擔主要的保障功能；其次，隨著計劃生育政策的落實，家庭結構出現小型化，老年人口的逐步增加，很多農村家庭中子女，特別是無子家庭已經無法承擔贍養老人的責任，依靠家庭養老也比較困難；再次，農村實行聯產承包責任制后，改變了過去的村集體經濟結構，農民以戶為單位分散生產，大多數縣市集體經濟已經成為一個空殼，集體經濟已經無力承擔社會保障的功能。傳統的農村社會保障框架已被逐步打破，而與社會主義市場經濟體制相適應的新型的社會保障體系尚未建立，農村傳統保障方式與新型保障制度出現了斷裂。

2．城市保障制度與農村保障制度之間的斷裂。湖北省的城市社會保障制度建設取得了很大的成績。至2003年6月底，全省參加養老、失業、醫療、生育、工傷保險的人數分別達到519．13萬人、420．8萬人、275．6萬人、182．1萬人、182．3萬人，社會保險覆蓋面已達到92％。一套以養老、失業、醫療、工傷、生育和城市居民最低生活保障為重點的城市社會保障體系框架初具雛形。但是，大多數農村社會保障制度的建設尚處于(甚至未進入)起步階段。2002年，全省享有定期定量救濟、五保戶供養、撫恤和養老金的農民78．44萬人(不含臨時救濟對象)，只占農村人口的1．8％，其中，享受財政補助的21．9萬人，占農村人口的0．5％；參加新型農村合作醫療和農村社會養老保險的有461．4萬人，占農村總人口的10．7％。從以上比例可以看出，湖北省尚有87．5％的農民未納入社會保障體系。這種事實上的城鄉社會保障之間的斷裂，與2004年1月1日起湖北省頒布實施的城鄉統一的戶籍制度極不相稱。

3．農村貧困居民與富裕居民保障方式之間的斷裂。湖北省農村很多貧困居民缺乏最基本的生活保障，特別是那些絕對貧困人口，沒有外部的救濟可能會進入生存困境。以前這部分人口通過集體的幫助，雖然生活水平低，但也能生活下去，但現在集體已經無力來保障他們。相對農村比較富裕的農村居民可以依靠自身解決生活、醫療、養老等諸多問題而言，農村貧困居民的社會保障問題日顯突出。社會保障制度本身應該具有的以富濟貧的功能在農村難以體現出來，農村貧困居民與富裕居民保障方式之間的斷裂就不可避免。這種貧富居民保障方式之間的斷裂實質上是農村居民貧富分化狀況的表現，它影響了農村經濟的持續發展，也影響了農村社會的穩定。湖北省農村年人均收入低于當地最低生活標準(一般為600元左右，最高的不超過800元)的困難家庭共77．65萬戶、2362萬人，占全省農業人口的5．74％。湖北能否最終實現全面建設小康社會的奮斗目標，歸根到底主要取決于這部分人能否脫貧致富，能否跟上奔小康的步伐。

(二)湖北省農村社會保障制度現狀對構建和諧湖北的影響

上述湖北省農村社會保障制度存在的問題，對構建和諧湖北的負面影響不可低估：

1．貧困農民的生存危機。農村社會保障制度不完善，最直接的影響就是部分特困人口的生存受到威脅。貧困農民的生存危機體現在兩個方面：在傳統的糧食產區，由于有土地的保障，部分貧困人口依靠土地生產的糧食也許還可以維持最基本的生存，但如果是缺乏勞動力或者有人長期生病的家庭，在缺乏社會保障的條件下，依然面臨嚴重的生存危機；在非糧食產區，這個問題更加嚴重，例如鄂西南(北)的山區，缺少了土地出產的糧食保障基本生活，在出現糧食漲價等問題以后，農村貧困人口的生存將更加困難。2004年出現的糧食價格持續上漲已經嚴重影響了非糧食產區貧困農民的基本生存。

2．由農民生存危機引發的社會危機。湖北省農村現有約120萬人屬于特困家庭，需要國家救濟才能保障基本生活；每年因災致貧、因災返貧的農民大約有20萬左右，這些生活在貧困線以下的農民，迫切需要有社會保障。貧困農民的基本生活得不到保障，容易誘發沖突、上訪、請愿等社會問題，進而引發大的社會動亂。從我們的調查情況看，有相當一部分貧困農民正進入或已處在生存危機的邊緣。由于現階段農村缺乏基本的社會保障體系，已經導致了農村出現一些不穩定的現象，如農村社會風氣惡化、刑事犯罪增加、農村治安形勢嚴峻等等。如果不加強對農村社會保障制度的研究，進而逐步解決農村社會保障問題，由農民生存危機引發的社會危機決不會是聳人聽聞。

三、完善農村社會保障制度，推動和諧湖北建設的建議

客觀地說，社會保障制度在農村的缺位既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因。因此，完善湖北省農村社會保障制度要從主觀和客觀兩個方面入手。主觀上要從構建和諧湖北的高度來認識這一問題，用積極的態度、堅持正確的原則，來推動湖北省建立起完善的農村社會保障制度體系；客觀上要充分認識到農村社會制度的完善最終受制于經濟基礎，因此要從湖北省經濟發展水平的實際出發，穩步、有效地推動農村社會保障制度的建設，使有限的農村社保資金投入達到帕累托最優。

無論是從主觀認識還是從客觀實際出發，最終目標都是要建立起完善的農村社會保障制度體系，這是解決農村社會保障問題的長遠之計。但就目前來說，在全省建立完善的農村社會保障制度體系還不大可能。面對構建和諧湖北的目標，我們認為應該在立足長遠目標的基礎上，要著力解決眼前問題。在此，我們從必要性、替代性及可行性等方面，探討盡快建立農村最低生活保障制度的問題。這樣，一方面可以解決眼前問題，另一方面可以為完善農村社會保障制度打下基礎，從而實現這一長遠目標。

(一)在廣大農村建立農村最低生活保障制度具有必要性

1．從各種農村社會保障措施產生的社會效應比較看，先建立農村最低生活保障制度是必要的。社會保障是個系統工程，包括最低生活保障、養老保險、失業保險、醫療保障等多項制度，完全健全農村社會保障制度需要巨大的資金支持，現階段還不具備這種條件。但是我們具有建立部分保障制度的物質基礎，可以選擇其中的部分制度進行研究、試點、推行，在此基礎上逐步完善整個農村社會保障體系。比較而言，我們認為從農村最低生活保障著手，最易產生綜合性的社會保障效應(從后述的替代性可以看出這一點)，在此基礎上，逐步推動農村社會保障制度的完善。

2．從農民對各種保障措施的需求層次來看，先建立農村最低生活保障制度是必要的。“中國農村社會保障政策研究”湖北省分課題組曾對建立農村最低生活保障制度的有關問題進行過調查，在1700個被調查的普通農民中，有1632個被調查農民認為農村有必要實行最低生活保障制度，占被調查者的96％，在對城郊農戶的調查中，這一數字為98％；認為最低生活保障、醫療保障、養老保險、就業保險屬于政府社會保障范疇的比例分別為79％、66％、62％、43％，對城郊農戶的調查數字分別為92％、77％、73％、54％。這一結果說明，絕大多數農民希望政府在農村建立最低生活保障制度，而且，在農村社會保障制度中，農戶更關心最低生活保障制度。

(二)農村最低生活保障制度涉及面最廣，且對其他保障制度具有部分替代作用

最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制，是所有現代國家的社會保障體系中必不可少的基本組成部分，是社會保障體系中的最后一道“安全網”。建立農村最低生活保障制度是維護農民應享有生存權利的最起碼要求，涉及到全體農民的利益，最具廣泛性。除此以外，農村最低生活保障制度對養老、醫療、災害救助等社會保障具有部分替代作用。對于那些絕對貧困人口，即使沒有養老保險，只要有最低生活保障，就可以保證老人不至于挨餓受凍；即使沒有醫療保障制度去幫助病人治愈疾病，但是，最低生活保障可以保障病人的基本生活，也可以保證其家人不因為醫療費用的支出而沒有生活費用；同樣，對于那些災民來說，雖然沒有社會保障就不能幫助他們恢復到災前的水平，但最低生活保障可以保障他們災后可以生存下去。

(三)農村最低生活保障制度具有可行性和可操作性

1．長期以來我們在城鎮開展了社會救濟和職工生活困難補助工作，摸索出一套辦法，為建立農村最低生活保障制度創造了良好的工作基礎，使得農村最低生活保障制度具有可操作性。

2．湖北省財政收入逐年提高，實施農村社會最低生活保障的資金需求可以解決。根據調查，大多農村居民認為維持基本生活的費用大多在每年400～600元之間，考慮到貧困人口自身還有一部分收入，我們假定對享受農村最低生活保障的居民每年補貼200元，湖北省農村貧困人口大約有240萬人，如果加上因病致貧、因災致貧的農村居民，即使這個數字擴大到1000萬，那么每年用于農村最低生活保障的資金大約為20億。中央財政負擔約1／3，省級財政負擔7～10億，剩下的由地方財政自籌，這些資金還是有保障的。理由是這部分資金并不都是新增加的，有一部分如五保戶供養、臨時救濟每年都在發生，2002年全省財政對農村社會保障的投入為13億，這其中就有很大一部分屬于農村最低生活保障的開支。

綜上所述，在湖北省建立起具有廣覆蓋面的農村最低生活保障制度不但必要，而且可行。這是逐步完善湖北省農村社會保障制度，構建和諧湖北的重中之重。

責任編輯 劉鳳剛

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