美國的臺海戰略會清晰化嗎？

摘要：美國現階段的臺海戰略并未清晰。根據對“戰略模糊”內涵及保持“戰略模糊”動因的分析，筆者認為，美國并不會輕易促其戰略清晰化，但隨著兩岸局勢的演進不排除其被迫清晰的可能。

關鍵詞：美國；臺海戰略；戰略模糊

中圖分類號：D51 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)01-0136-03

一、美國現階段臺海戰略并未“清晰化”

長期以來，美國竭力在兩岸間維持脆弱的平衡，以期讓大陸和臺灣認識到，通往兩岸最終結局的道路經由華盛頓，由此，大陸和臺灣須惟美國馬首是瞻，由美國充當兩岸的仲裁者。但令白宮日益焦躁不安的是，陳水扁繼李登輝之后成為新的“麻煩制造者”，臺北越來越急于掙脫美國的束縛，跳出美國政府在臺海問題上的政策架構，一再挑釁并漠視大陸的底線。同時，臺灣當局日益膨脹的獨立傾向、與“一個中國”的漸行漸遠，使“聽其言、觀其行”的大陸無法坐視不理。對任何將臺灣從中國分裂出去的圖謀，大陸表示將不惜一切代價，堅決徹底予以粉碎。

斯坦福大學亞太研究中心資深研究員奧克森伯格(Michael Oksenberg)指出，中國大陸錯估美國協防臺灣的決心，或臺灣高估美國的支持很可能導致臺海爆發戰爭。在此情勢下，美國的“戰略模糊”政策還能否繼續維持下去并使美國利益不受損害，在美國學界、政界引起質疑。一部分人要求華盛頓以“戰略清晰”取代“戰略模糊”，還有部分學者指出，在克林頓和布什任內，美國的臺海戰略已趨向清晰化。1998年克林頓總統在上海提出“三不政策”，以及1999年李登輝拋出“特殊的國與國關系”后，克林頓總統講到美國兩岸政策的“三個支柱”，已經使“一個中國”的表述更加明確。2003年12月，針對當時臺灣提出的“公投制憲”問題，布什總統表達出對改變“臺海現狀”及對“扁政府”“公投制憲”做法的明確反對態度，使陳水扁決意要搞的“防御性公投”陷入尷尬境地。這顯示了華盛頓對臺北執意要走“法理臺獨”路線、偏離華府政策架構的不滿。這些都被一些學者視為華盛頓“戰略清晰”的重要標志。

那么，到底能不能將克林頓和布什總統及其他人在此問題上的類似表述當作美國的既定政策，并由此得出美國臺海戰略已經趨于清晰化的結論呢?筆者認為還有待商榷。華盛頓的臺海政策可區分為戰略層次和戰術層次。戰略層次體現了穩定性和一致性的一面，而戰術層次則因應形勢而變，受到不同時期美國的全球戰略、大陸與華盛頓的關系及兩岸局勢等變量的影響而處于動態變化之中。我們討論的清晰是指戰略層面上的清晰，亦即華盛頓在相當一段時間內奉行的處理臺海問題一貫戰略的清晰。上述克林頓及布什兩屆政府在對臺政策上的表現，并不具有穩定性與一致性的特點；同時，事實表明也很難將克林頓及布什的口頭表述作為美國臺海戰略清晰化的標志，把它看作戰術層面上美國的因應外交、“預防性”策略可能更為準確。

這種戰術層面上的臺海政策很容易受美國國內政治的牽制和影響。特別在總統大選和新任總統上臺伊始，為了凸現政黨政治特色并因應形勢，很可能打破上屆政府在兩岸政策上形成的均衡態勢，導致新一輪危機，使“一個中國”原則范圍內的些微進步化為泡影。這一點我們已經有不少的經驗和教訓。

就“戰略清晰”的內涵來講，其關鍵之處在于美國是否武力介入臺海沖突。可是在此問題上，迄今為止，華盛頓并未作出明確和正面的闡述。美國并未明確表明：假如因臺獨分子執意要走獨立之路或改變現狀而引發臺海沖突，美國究竟將如何作為。陳水扁的“防御性公投”盡管遭到挫折但仍按照原定時間進行，走出了“公投”的關鍵一步，為以后可能的“制憲”及類似“公投”鋪設了道路。而聲稱反對“公投制憲”的美國政府仍缺乏實際行動。因此，目前說美國在臺海問題上的戰略已“清晰化”或趨于清晰，筆者以為過于草率。

二、美國臺海“戰略模糊”政策的內涵分析

自1979年1月1日中美建交，美國在是否武力介入臺海可能爆發的沖突議題上，一直持模棱兩可的態度，不明確表達自己的立場與觀點，此即一般意義上“戰略模糊”。但與此緊密相關的，還有美在“一個中國”的具體內涵、臺灣主權歸屬上的“模糊化”處理。由于后兩個議題的模糊化，使華盛頓在前一議題上有了介入理由和活動空間。因此，筆者認為，應把后兩者包括在對“戰略模糊”的探討范圍之內。

“一個中國”與臺灣主權歸屬的模糊化表現為：不明確表述“一個中國”的具體指涉對象，對臺灣的政治地位、隸屬對象以及大陸與臺灣的關系不作明晰闡釋。因此就可能出現中華人民共和國的臺灣、“中華民國”的臺灣及中國的大陸與臺灣這樣三種可能。第三種可能實際上就是“一個中國”構架下的兩個獨立對等政治實體。由此可見，盡管美國承認“一個中國”并在此基礎上處理兩岸關系，美國的政策空間仍然相當大，可自由游移于兩岸。

“一個中國”原則作為中美兩國在臺灣問題上的一個交集，是中美關系正常化的基石。它的出現是美國在其戰略天平上對兩岸不斷權重的結果。1972年的上海聯合公報及1978年的建交公報，從一定的意義上講，就源于美國對中國在其全球戰略中重要性上升的認知。美國為抗衡蘇聯的全球攻勢、扭轉自身的戰略頹勢而形成了對中國的戰略需求。由此，美國在臺灣問題上邁出了大步。在上海聯合公報中，美方首次正式承認“一個中國”原則，對中方的“一個中國，臺灣是中國的一部分……這一立場不提出異議”。1978年的中美建交公報在接受中國建交“三原則”的基礎上，進一步聲稱，“美利堅合眾國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。在此范圍內，美國人民將同臺灣人民保持文化、商務和其他非官方關系”，“美利堅合眾國政府承認中國的立場，即只有一個中國，臺灣是中國的一部分”。這是迄今美國在“一個中國”及臺灣歸屬上最徹底的表述。盡管公報中后一個“承認”用的是“acknowledge”而非中方希望的“recognize”，為以后在臺灣問題上可能的暖昧態度預留了退路。公報的這種立場隨后就出現了倒退。在卡特總統任內，建交公報簽署僅三個月，國會眾參兩院就先后以高票通過《與臺灣關系法》，作為處理與臺灣非官方關系的法律依據。該法作為卡特政府與國會妥協的產物，在涉及“法律的使用與國際協定”問題的條約中宣稱：“外交關系或承認之不存在不應影響美國法律對臺灣的適用，美國法律適用于臺灣應與1979年1月1日相同”。在隨后規定的系列條款中實際上把臺灣當作一個“獨立的政治實體”。卡特之后的幾屆政府也在“一個中國”的框架內不停地左右搖擺，而沒有在建交公報的基礎上前進一步。即使克林頓的“三不政策”，其不“支持”“臺灣獨立”、“一中一臺”、“兩個中國”的立場，也只是重復“一個中國”原則，剔出了“一個中國”的外圍部分空間，“一個中國”的內涵依然模糊不清。

正是美國在“一個中國”的內涵及臺灣主權歸屬上的模糊立場，使臺灣的分離、兩岸的分裂以及美國的持續介入成為可能。中美三個聯合公報的簽署、美國對“一個中國”原則的承認，使美國在是否武力介入問題上的模糊化成為必要。

1979年12月31日“共同防御條約”終止后，美臺之間實際上并不存在“共同防御”的條約義務，但美臺間的彼此利用關系卻不可能就此終結。根據中美之間簽訂的三個聯合公報的精神，華盛頓承認臺灣的最終出路是中國人自己的事情，但美國人執意要求兩岸“和平解決”。美國并不反對中國統一，但卻明確反對中國“武力統一”。對大陸的“和平統一”立場持贊賞態度，同時，反復要求大陸放棄“武力手段”。在上海聯合公報中，美方“重申它對由中國人自己和平解決臺灣問題的關心”，盡管這一“關心”沒有出現在建交公報中，但隨后在卡特宣布中美建交的電視講話及國務卿萬斯介紹兩國建交背景的講話中，兩人都表達了同樣的“關切”。以后的歷屆政府在“和平解決”的立場上高度一致。《與臺灣關系法》甚至宣稱“以非和平方式包括抵制或禁運來決定臺灣前途的任何努力，是對西太平洋地區的和平和安全的威脅，并為美國嚴重關切之事”。在這里，美國肆意干涉中國內政、試圖維持兩岸分裂分治的意圖暴露無遺。正是對于中國統一“和平”而非“武力”方式的強調，使美國的武力介入有了所謂“正當理由”。但華盛頓對其在何種條件下介入及介入方式、范圍、程度等問題，卻又三緘其口，諱莫如深。

在要求“和平解決臺灣問題”的同時，美國卻不斷通過對臺軍售在兩岸引發軍備競賽，這可以被看作是美國武力介入的一種變相表現方式。《與臺灣關系法》明確規定“美國將向臺灣提供使其能保持足夠自衛能力所需數量的防御物資和防御服務”。這樣就把在中美建交公報中未曾解決的對臺軍售與臺灣問題的“和平解決”掛鉤，將軍售視為保持臺海和平局面、促使臺灣問題和平解決的必要手段，并進而為之提供了國內法依據。這無疑是把“和平解決”作為對臺軍售最終解決的先決條件。

在1982年里根政府時期中美簽訂的“八·一七公報”上，美方承諾“它向臺灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交后近幾年供應的水平，它準備逐步減少它對臺灣的武器出售，并經過一段時間導致最后的解決”。但美方并未信守承諾，從1983年的7．84億到1991年的6．40億，每年遞減約2000萬美元，但1992年后軍售額不減反升，兩任布什及克林頓政府時期與臺都有大筆軍購交易。同時，美對臺大幅提升武器性能，并通過技術轉讓與合作生產保障臺灣自我防衛能力，抵消大陸的軍力提升。因而在軍售問題上同樣體現了美國的模糊立場。

這樣，華盛頓表面上“和平解決”的“良善”愿望與其實際推行的政策間就出現了內在不可調和的矛盾。美國欲借提升臺灣自我防衛能力的途徑來減輕其自身在是否武力介入問題上的國內外壓力，卻導致兩岸軍備上的惡性競爭。而臺灣又不甘心循華盛頓為之規劃的既有之路，不斷試圖拉美國下水，于是，美國不得不謹言慎行，以免陷入與大陸的軍事對峙甚至沖突之中。但美國在臺海問題上的深度介入，又使華盛頓難以置身事外。模糊的目的在于讓雙方都無法判斷美國的反應，從而不敢試探政策底限，收到最大的嚇阻效果。但是這種模糊卻很容易導致兩岸誤判，從而使局勢失控。因此，美國的“戰略模糊”在內涵上包含著難以克服的矛盾。

盡管如此，保持“戰略模糊”對美國仍然具有重大的現實意義，美國難以改變其延續多年的對臺戰略。由上文分析可見，“戰略模糊”涉及美國對“一個中國”及臺灣的定位，一旦趨于清晰化，美國將不得不改變以前奉行的諸多政策，這樣一來，其自身利益將受重大考驗。

三、美國保持“戰略模糊”政策的動因分析

第一，“戰略模糊”政策是美國在臺海兩岸“騎墻”的必然結果。上世紀70年代初，尼克松將中國列為國際舞臺上“五大力量中心”之一，是美國借以抗衡蘇聯霸權的重要力量。70年代末以后，中國實行改革開放政策，經濟迅猛發展，成為世界的經濟引擎。與此同時，中國積極參與多邊外交，在國際舞臺發揮日益顯著的重要作用，成為維系亞太乃至世界和平與穩定不可缺少的一支力量。美國政府承認：“一個穩定、強大而負責任的中國是符合美國的利益的”。但鑒于臺灣重要的地緣、經濟、政治價值，美國始終在兩岸間往復徘徊。從地緣上看，臺灣踞守自日本群島南下至菲律賓群島一線的中點，是華盛頓苦心經營的西太平洋盟國及友好國家防御鏈條的重要一環。同時，臺灣又是中國陸權與海權的結合部，是中國發展遠洋力量的必經之地。兩岸不論維持現狀還是臺灣走向獨立，都將使中國處于美國的戰略包圍的重壓之下；相反若兩岸統一，則美國的西太平洋防線將南北斷裂。從經濟上看，政治上的依附地位勢必導致經濟上的對美依附和不自主。單從軍售來看，據不完全統計，自1979年“美臺斷交”到1998年底，美國售臺武器33批，總價值高達346．7億美元，平均每年達17億美元。自1995年開始，臺灣成為亞太地區最大的軍貿市場。美國軍工企業獲利之豐厚可見一斑。從政治上看，冷戰結束后，崛起中的大陸對美國霸權地位構成最大挑戰，而統一后的中國綜合實力將更加強大。美國借臺灣問題干涉中國內政，迫使中國政治變革，使中國形成對美的戰略需求，同時，利用臺灣問題消耗中國的經濟、政治資源，從而達到遏制中國的目的。由此可見，維持兩岸分裂分治局面，能夠使美國利益最大化。為了達到這種目的，美國既同大陸接觸又望不拋棄臺灣，實行“雙軌”，在兩岸間“騎墻”，結果必然促其奉行模糊的臺海戰略。

第二，“戰略模糊”政策也是分權制衡原則的外在體現。權力制衡原則是美國政治架構上的一個基本原則，體現在立法、行政、司法，聯邦與地方以及不同利益集團包括政黨等相互間的競爭與牽制。在美國，由于行政與立法部門共享外交政策的決策權，因而在制定外交政策時，就會出現國會與行政部門為爭奪決策權而此長彼消的“鐘擺現象”。從歷史上看，行政部門在兩岸均衡點上每一次向大陸的移動，國會就會有一股反向力量促使均衡點的回落。比較典型的例子是，1978年卡特政府決定接受中國的建交三原則，與中國建交，隨后國會就通過了《與臺灣關系法》，在中美關系正常化道路上大開倒車。因而，一種外交政策的出臺往往是國會與行政部門間反復競爭、直到最后相互妥協的產物。這種相互間競爭與妥協的結果，使美國的對外政策總體上趨于穩定并保持相對一致。在對臺政策上，美國的處境相當微妙，必須小心翼翼以防刺激兩岸。因而，像涉及兩岸政策由模糊向清晰轉變這樣的重大決定，美國不會也不可能輕易作出。

第三，清晰化意味著美國對其可能武力介入的范圍、條件、程度等做出明晰規定。使大陸和臺灣在其規定的范圍之內活動，不得逾越界限。反過來，對美國自身而言，意味著其介入臺海首先要有一定的限度和條件。清晰化不僅束縛了大陸和臺灣，也束縛了美國自己的手腳，美國將無法在兩岸間自由穿梭，彈性空間大大壓縮。臺海政策要做到清晰化，美國必須對兩岸的現狀、臺灣獨立、大陸武力統一等的含義明確界定，對目前美國堅持的“一個中國”內涵以及臺灣未來的主權歸屬也要有所取舍。亦即美國須將其在臺海問題上的政策底線和盤托出。而這種政策底線一旦托出，又不能因應形勢而變。最后，其一系列規定及解決臺灣問題的政策框架必須為兩岸所接受，這在目前看來不太可能；即使有這種可能，美國也必須改變其在兩岸不深度介入的立場，美國必須在兩岸擔當調停者的角色并承受由此可能帶來的負面結果，還要承擔其規定范圍內協防臺灣的義務。一旦調停不成功，有可能刺激兩岸中的一方采取極端行為。從這一點上來說，“戰略清晰”反而可能是極其危險的。因而，美國不到萬不得已不會輕易主動改變其“戰略模糊”政策。

四、美國未來臺海戰略清晰的可能性

華盛頓在臺海問題上并不愿深度介入，而一直希望超脫兩岸之上，作一裁判者的角色。自里根對臺提出“六點保證”，宣稱“美國不會在大陸和臺灣間充當調停者角色”、“美國不會對臺灣施加壓力，迫使其與北京談判”以來，美國在“不介入、不調停、不提方案”這三點政策上一直變化不大。目前，美國的利益在于維持兩岸不統不獨不武現狀，因而，從某種程度上講，美國政策轉變的主要動力源于兩岸，特別是臺獨分子可能采取的激進行為，他們無意保持現狀，是華盛頓維持現狀之政策的最大危害。

當前，臺灣“執政當局”執意否認“九二共識”的存在。雖然國親兩黨接受“九二共識”并赴大陸開啟破冰之旅，與大陸達成了部分共識，但是，考慮到“執政黨”民進黨與國親兩黨大陸政策截然對立，在島內政治生活中與國親兩黨相互對峙，國親兩黨與大陸達成的共識要為民進黨接受殊為困難。另一方面，中國大陸竭盡所能，釋放足夠善意，對臺政策已漸近底線，在“一個中國”立場上幾無后撤空間，然而到目前為止，民進黨與大陸就統獨問題尚無交集。由于島內政治生態的持續惡化，臺獨教化、臺獨意識對島內民眾的誤導煽動，還有陳水扁任內在其“臺獨時間表”上可能的鋌而走險，等等，臺海局勢不排除有惡化甚至引向沖突的可能。

為了避免出現此種嚴重后果，維護基于兩岸現狀及臺海地區和平穩定的美國利益，華盛頓有可能被迫使其臺海戰略清晰化。

責任編輯 張國強

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