透明政府建設是提高行政能力的重要途徑

摘要：透明政府建設是指在公務活動中向社會公開除法律禁止公開外的一切政務信息，并由此采取的一切措施。透明政府建設源于對權力監督與制衡的探討，依據憲法、法律、法規，有利于公眾對政府機關及其公務員的監督，避免公眾對政府意圖的誤會，促使公共目標的實現。因此，透明政府建設是提高政府行政能力的重要途徑。

關鍵詞：行政能力；透明政府建設

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)01-0133-03

“透明政府”建設是提高政府行政能力的重要途徑，是我國政治文明建設與時俱進的一種表現，是政府管理的創新，是對傳統行政方式的辯證否定，它的創建會受到傳統思維模式的各種責難。因此，有必要對創建“透明政府”的理論和法律淵源進行邏輯梳理。

一、透明政府建設的涵義

透明政府建設有狹義和廣義之分。狹義的透明政府建設是指在公務活動中向社會公開除法律禁止公開外的一切政務信息，并由此采取的一切措施。

廣義的透明政府建設是指從事國家事務和公共事務管理的公共機構在公務活動中向社會公開除法律禁止公開的信息以外的一切公務信息，并由此采取的一切措施。透明政府建設核心思想是指政府將掌握的公共信息向社會公開，即實行“陽光政策”，它的實行將意味著兩種特權的喪失：首先是政府難于繼續保持神秘感，其次是利益分配公開化之后，不再有傳統的暗箱操作。政府的所有活動，從立法、執法、提供資訊到社會服務，除了必須保密以及涉及個人隱私的部分外，都有義務向社會公眾開放；要求“除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件；”^[1]要求政府機關在制定行政法規、規章和行政規劃時，廣泛征求公眾的意見，充分吸收公眾的合理建議，反復論證，公開討論，妥善協調，通過后予以公布；要求政府機關在作出行政決定時，“除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私以外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權”。^[2]也就是說，對相對人要告知程序上的陳述權、申辯權、申請權和聽證權和行政決定的依據、理由和內容，以及不服行政決定時的行政復議申請權和行政訴訟權。

二、透明政府建設的理論依據

透明政府建設源于對權力監督與制衡的探討。眾所周知，行政權力制衡學說源于西方，古希臘的政治思想家亞里士多德指出，一切政體都由三個要素構成，即論事機能、行政機能和審判機能，這種分權論被認為是世界上最早的權力制衡理論。亞里士多德以后，同樣是古希臘的政治思想家波利比阿，在研究了羅馬執政體系后指出，羅馬的執政官、元老院、保民官三者的權力互相配合，互相制衡，有效地防止了某種行政權力的無限擴張，從而推動了羅馬帝國的繁榮。以后早期的啟蒙主義思想家洛克、孟德斯鳩又提出了三權分離的制衡原則。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。我們可以有一種政體，不強迫任何人去作法律所不強制他做的事，也不禁止任何人去作法律所許可的事。”^[3]從孟德斯鳩的這段話，我們可以看出要防止濫用權力和腐敗的發生，就必須以權力制約權力。以權力制約權力就是實行三權分立。孟德斯鳩這種學說在當時成為了資產階級性質國家結構學說的主流學說，為鞏固資產階級政權奠定了理論基礎，推動了資本主義社會的高速發展。

權力制衡有三種重要形式：

1．以權力制衡權力。以權力制衡權力，是最直接，最有效，最強大的制衡手段。在西方，以權力制約權力的基本形式是“三權分立”。但三權分立是一種平行權力間的互相制約，制約的效果依賴于嚴密和龐大的法律體系來完成，制約的廣度和深度需要精確的設計，如果這種設計有本身的缺陷，仍然容易產生新的權力失衡和不公正。制衡的主要力量是來自上位。為了彌補上位權力制衡下位權力模式之不足，方法之一是建設“透明政府”，實行“陽光政策”。

2．以社會制約權力。這是制衡學說體系中的另一種著名理論。它源于19世紀法國的托克維爾，這種理論有以下幾個要素，一是市民社會是一種享有獨立人格和自由平等權利的個人之間的組合形態，是與市場經濟和民主政治相聯系，獨立于政治國家的民間領域。二是國家權力之所以具有一種強大的支配力量，主要是它代表著社會的共同意志，掌握著一定量的社會資源。三是社會制約權力的關鍵在于社會直接擁有的資源多少。社會資源越多，社會成員對國家的依附性就越小，享有的自由度就越大，從而社會制約國家權力的力量就越大。很顯然，這種社會制約權力理論是從純市場經濟的角度出發，指出了將社會國家分開加以認識，進而揭示出它們之間存在的制衡關系。我國2004年7月1日生效的行政許可法中，向社會讓權，對國家行政權力進行規范和約束的原則成了該法典的立法主導思想之一，它被稱為社會至上原則。可以認為我國2004年的行政許可法，是對社會制約權力理論的事實上的認同和踐行。但“以社會制約權力”的缺陷在于，一旦雙方信息不對稱，政府擁有信息多而社會擁有信息少，這種“以社會制約權力”的社會會顯得蒼白無力。

3．“以透明制約權力”。“透明政府”建設是彌補“以權力制約權力”和“以社會制約權力”兩種方式缺陷的“第三種權力制約方式”。傳統體制下的政府始終披著一件神秘的面紗，給公眾一種神秘感，而農業社會、工業社會的政府就是靠這種神秘氣氛保持著自己的權威，可以說這兩種社會的政府就是一種神秘政府。在農業社會、工業社會時期，政府的許多活動都處于不公開或半公開狀態，從政府的機構設置、人員安排、職責權限，到權力的運行規則和方式，乃至工作程序都很難為外人所知，都以機密形式存在而與老百姓無緣。就連事關老百姓的切身利益的各種政策和決定的出臺，都是公布后，老百姓才知道。這樣看來，雖然神秘產生了所謂的權威，但也同時產生了距離和隔膜，特別是“暗箱操作”帶來的腐敗問題更暴露了神秘政府最大的弊端。而“透明政府”建設適應市場經濟發展、WTO組織的原則要求和加速社會主義政治民主化進程的新形勢，透明政府要求政府以及經濟社會發展規劃和與百姓的衣食住行相關的具體瑣事的各種法律法規、方針政策的出臺都要公開向公眾征求意見，通過各種代表會、聽證會滿足公眾參與的政治熱情；它將政府的機構設置、人員安排、職務晉升以及政府機關工作人員的各種行為置于公眾的監督之下，定期申報公務員的家庭財產，定期向上級政府組織和人代會匯報自己的工作，接受公眾的質詢。這既遏制了腐敗，又提高了效率，從而達成政府與社會互動解決共同面臨的社會危機，推動社會經濟全面協調可持續發展。

三、“透明政府”建設的法律依據

我國創建透明政府大致有三類法律淵源。

1．憲法。盡管知情權在我國憲法中還只是一項隱含權，但從憲法的已有規定中足以認定該項權利在我國是有憲法性基礎的。^[4]我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”從這條憲法規定，我們可以直接看到主權在民，知情權、知政權是參政權和議政權的前提和基礎，只有知情權得到保障的前提下，人民才可以更好地行使管理國家公共事務的權利。人民既然有參政議政的權利，也就應該有對其國家工作人員的不正當行為、違法行為給予監督、批評的權利。因此，憲法第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”以上的參政權、議政權、監督權、批評權無疑不是建立在知情權上。因此，知情權是人民主權理念的應有之義。^[5]2004年全國人大通過憲法修正案，正式在憲法中寫入了“國家尊重和保障人權”。這一條款進一步賦予了人民群眾的知情權，直接要求行政機關公開其政務行為，這就為透明政府的創建奠定了根本性的法律基礎。

2．行政法。我國立法法規定，行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見；聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。從而保障公民的知情權得以落實，也讓公眾了解政府制訂行政法規的目的、宗旨、內容等一系列信息。行政處罰法規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證，這是公民知情權得以確認的又一法律性文件。2004年7月1日生效的行政許可法是行政機關依法行政的直接依據，在這部法典中，到處都可以見到對行政權力的自我規范和約束，立法本意是通過正當有效的行政程序設計來防止權力膨脹和濫用。因為在行政許可法沒有頒布之前，實施行政許可環節過多、手續繁瑣，時限過長、“暗箱操作”，老百姓辦事很難。如在某市外商投資房地產開發需要到13個政府部門辦理34項行政審批，提交220類審批材料，依法辦完全部審批項目，最長需要154天。^[6]行政許可法的頒布，對政府的行政行為和程序都從法律上加以規范，如該法規定，有關行政許可的事項、條件、標準、程序、期限都要公開；行政許可的實施結果，除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外，也應當公開；公民、法人或其他組織對行政機關實施行政許可法享有陳述權、申辯權，行政機關行政權力的過程要公開、透明，公眾可以依法參與。這樣既保障了行政機關行政行為的權威性、嚴肅性，又提高了行政機關的行政效率和行政能力，同時也保護了公民、法人應該享受的合法權利不受侵犯，為透明政府的創建提供了有力的法律依據。

3．黨的規章制度。黨章被稱為黨內“法”。新黨章第1章第4條第1款規定黨員有“參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件，接受黨的教育和培訓”的權利。第3款規定黨員有對“黨的工作提出建議和倡議”的權利。第8款規定黨員有“向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求有關組織給以負責的答復”的權利。黨章明確了共產黨員的知情權，參政權、議政權、受教育權、申訴和控告權等基本權利。由于中國共產黨是執政黨，政府機關大多數工作人員都是中國共產黨黨員，共產黨保障共產黨員的各種基本權利都通過黨章明確表述出來，其目的是告知全體共產黨黨員依法享有，作為共產黨黨員基本權利之一的知情權也會明顯地影響政府機關工作，政府也會間接接受這一主張。

《中國共產黨黨員權利保障條例》第2章第6條第2款規定“黨員有權閱讀按照規定可以閱讀的黨內文件。”第3章第14條規定“黨組織應當為黨員提供閱讀黨內有關文件的必要條件。黨員因缺乏閱讀能力或者其他原因無法直接閱讀文件的，黨組織要按照規定向其傳達文件精神。”《中國共產黨黨內監督條例(試行)》第3章第2節第15條第1款規定“中央委員會作出決議、決定和中央政治局會議的內容，根據需要以適當方式在一定范圍通報或向全黨通報。”第2款規定“地方各級黨的委員會全體會議作出的決議、決定，一般應當向下屬黨組織和黨員通報，根據實際情況，以適當方式向社會公開。”這些黨規黨紀，對黨員的知情權和如何保障黨員知情權的實現都作了明確的規定，這對提高發展社會主義民主政治能力，實行黨務、政務公開，從源頭上治理腐敗等都提供了重要的黨內法依據。由于中國共產黨是執政黨，政府的行為要間接接受黨規、黨法的節制。因此，黨內法也必然成為創建透明政府、推行政務公開的一種重要的法律淵源。

四、透明政府建設是提高行政能力的重要體現

1．建設透明政府是提高構建社會主義和諧社會的能力體現。在我們的生活中，很多腐敗事件往往是因為暗箱操作而形成。如去年媒體披露，國家自然科學基金會一個小會計竟然貪污、挪用公款2億多元，為什么在政務公開多年的今天還有人如此膽大包天的在眾目睽睽之下，干挪用巨額公款的事情?這在公眾中造成的影響可以想象有多么壞，也可以想象，這個單位的財務狀況“透明”到了什么程度，出了這么大的事，竟然沒有人發現。重大的公共工程、國家預算、公共資金的使用狀況、稅收流向等基本信息隱而不告的事時有發生，給社會帶來了極大的職務犯罪、徇私舞弊的風險。隨著政治體制改革的深入，政治民主化進程加快，建立高度民主，法制完備、富有效率、充滿生機與活力的社會主義政治體制，是我國政治體制改革的長遠目標。實施“透明政府”建設，是提高發展社會主義民主政治能力，從源頭上治理腐敗，構建和諧社會的重要工程。只有加強“透明政府”建設，才能將行政人的行為置于陽光下，置于公眾的監督中，才能讓行政人行為規范，依法辦事。只有加強“透明政府”建設，才能密切人民群眾與政府的關系，建設一個和諧安定的社會環境。只有加強“透明政府”建設，才能了解人民群眾的疾苦，想群眾所想，急群眾所急，真正做到“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”。

2．透明政府建設對于進一步轉變職能，減少審批程序，提高行政效能，促進我國經濟與世界經濟的融合有著非常重要的歷史意義。政務公開是政府有效履行公共服務職能的重要保障，也是減少和避免權力運行過程中的主觀性、盲目性、隨意性、封閉性，防止和克服權力濫用、不廉潔的有效辦法。市場經濟發展到今天，“看不見的手”已經不能獨立指揮國民經濟的運行，西方發達國家的經驗教訓告訴我們，政府的“有形之手”必須對市場的無序狀態適時進行宏觀調控。政府的這種管理行為，由于更多地采取了市場手段，市場主體必然要求它符合公開的規則。因為，政府在經濟領域的每一種行為，都可能導致某一企業甚至某一行業的興衰成敗，不公平的產業政策也將極大損害企業經營積極性和政府的可信度。如果政府行為有失公正，企業無法獲得來自行政部門或司法救助，政府的管理就會重新回到“暗箱操作”狀態。

我國在2001年11月10日加入WTO。透明原則是WTO的三大原則之一，這一原則也是中國政府對WTO各成員方的承諾，遵守這些承諾，是我國政府和有關部門對WTO組織和各成員方必盡的義務。加入WTO就表示締約國必須按照市場化的管理模式動作，由原來的“全能政府”、“無限政府”轉化為“有限政府”和“有效政府”，不再利用所謂的內部文件制約企業的發展。為此，國務院部門先后三批共取消和調整審批項目1795項，各級地方政府部門也將不符合透明原則要求的規章制度、法律法規予以刪除，使我們的政府公開法律制度與WTO的要求互相銜接，以保障我國經濟融入世界經濟一體化之中，從而促進我國經濟的騰飛。

3．透明政府建設是公共服務型政府建設的新的管理范式，是對傳統行政方式的辯證否定，是我國行政改革和社會治理創新的重要手段。人類已經從工業社會進入信息社會，對信息資源與政府信息公開的關注已經成為必然的事情。1996年和2001年的5位諾貝爾經濟學獎得主研究了對稱情況下交易雙方以及市場所面臨的選擇和后果，并由此得出結論：擁有信息的一方能夠從市場交易中獲取更多的利益。實際上，這樣的事例在我國的行政管理實踐也比比皆是，政府其工作人員的腐敗、官僚主義、低效率、執法不嚴等等，往往可以從政府信息不公開與不對稱中找到原因。在傳統體制下，政府機關可以通過行政權力直接謀取利益，不需要從壟斷的信息中進行尋租或者商業化運作。隨著依法行政原則的推進和逐步規范政府行政權力，依靠權力尋租的成本和風險會越來越大，而依靠信息尋租的誘因會慢慢加強。而在現實生活中，這種趨勢早已出現，甚至政府機關之間的信息封鎖和信息壟斷都大量存在。因此，建設透明政府已成為一個刻不容緩的戰略問題。

政府通過網上辦公，可以進一步增強政府的透明度，吸引公眾對政府決策的參與，公眾可以通過點擊政府網站，直接獲得豐富的在線服務，這既方便群眾，又提高了工作效率。同時通過政府的辦公自動化、網絡化，可以實現信息資源的全面共享，推進政府管理手段現代化，改善公共服務，提升政府的行政效能和政府決策的科學性。因此，要加強政府網站建設，使其政府網站真正成為全天候地幫助群眾辦事的便民網站、透明網站。

責任編輯 王友海

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