再論我國農村土地集體所有權

摘要：農村土地集體所有權是關系農民生存保障的基本權益。不論是考察其歷史形成還是為解決其在現實中的困境，都應以確定農民對土地的直接占有為前提。文章整理了目前關于農村土地集體所有權的有關學說，贊成在我國物權法中直接規定農村土地集體所有權；分析了集體所有權的概念并提出以農民集體共同共有權解釋農村土地集體所有權的合理性。

關鍵詞：物權法；土地集體所有權；農民集體；共同共有

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)01-0158-03

近年來，隨著對“三農”問題的關注度的不斷提高，我國學術界對農民主要權益之一的集體所有權問題討論也相當熱烈，但始終存在不同意見。在討論物權法過程中，這個問題再次成為焦點。其主要爭論集中于兩個方面：一是在物權法中是否應規定農村土地集體所有權；二是如何理解土地集體所有權的概念。本文試圖整理評述各種學術觀點并提出自己的看法，以期能在物權法中合理定位農村土地集體所有權，保護農民這個弱勢群體的基本權益，有助于“三農”問題的解決。

一、物權法中應否規定農村土地集體所有權

在物權法中是否應規定農村土地集體所有權?持完全否定說的學者認為，農村土地集體所有權其實是不存在的，現在的集體所有權其實就是國家所有權。“國家依然是土地的真正所有者，鄉村集體只是最低一級的代理人?！?sup>[1]持相對否定說的學者認為，不應該在物權法中區分國家所有權、集體所有權和個人所有權。如在梁慧星教授主持的《物權法草案建議稿》說明中寫道：“本法原則上不采依主體性質對所有權的分類。但關于土地應就國家所有權與農村土地集體所有權作特別規定?！绷硗?，中國政法大學物權法課題組《關于(中華人民共和國物權法)(征求意見稿)的修改意見》也認為不應規定農村土地集體所有權。理由是，所有權主體的多樣化已經不可能由所有權的性質來對應，公有制也有多種表現形式，公有并不僅僅是國家所有和集體所有?，F在是多種所有制經濟形式并存，各種所有制經濟形式并無高低貴賤之分，這當然要求法律給予平等的保護。在物權法中確定所有權分類的標準應依立法目的為本。

持肯定說的學者認為，^①我國存在大量的集體財產，也存在大量日益增長的私人財產，如果籠統地只講財產所有權，很難體現我們國家的基本經濟制度；確認和鞏固集體經濟成果，實現商品流通和集體經濟組織建設，完善所有權法制建設，解決集體所有制財產遭到侵犯的嚴峻現實問題都需要規定集體所有權。

筆者認為，那種認為集體所有權不存在的觀點是站不住腳的。我國現行憲法、民法通則、土地管理法和農業法均明文規定了集體所有權。如《土地管理法》第8條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。從歷史上看，中國革命成功經過土地改革后，起初農民普遍地分得了屬于自己的土地。后又經過農業合作化、人民公社化，農民又交出了自己的土地變為集體所有。正是通過這種政治運動的方式建立了我國的集體所有權制度。筆者贊成肯定說，認為應在物權法中規定農民土地集體所有權。這樣就可以明確農村土地集體所有權的性質、主體、構成、行使方式，這種明確的需要是由集體所有權所不同于其他形式所有權的特點決定的。如果不在物權法中規定農村土地集體所有權，則其法律地位得不到明確，實際上會忽視農村土地集體所有權，不利于對農民基本權益的保護。只有明確了農村土地集體所有權的性質、主體、構成、行使方式，才不會導致因農村土地集體所有權弱化、現實中對農民土地權益任意掠奪的“圈地運動”。

二、農村土地集體所有權的概念

確定農村土地集體所有權的概念，關鍵在于確定土地集體所有權的主體。長期以來，除少數學者(孫憲忠、韓松、史際春)外，其它學者對集體所有權理論進行深入研究的較少?，F在，對于集體所有權主體的理論主要有以下幾種觀點：(1)組織體說，認為集體所有權是由集體經濟組織享有的單獨所有權；(2)新型總有說，認為集體所有權是一個集體組織內的全體成員享有所有權，類似古日耳曼法上的總有；(3)法人所有說，認為集體所有權是個人化與法人化的契合，集體財產應當為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或社會權；(4)社會成員說，認為農村社區集體所有制表現為農村集體所有權，它是一種農村社區全體成員所有的形式。城鎮社區集體所有權，其主體應是城鎮社區居民的自治組織，主要指城鎮街道和居民委員會。各類專業集體組織范圍的集體所有制表現為專業集體組織所有權，其主體是各類專業集體經濟組織。(5)集體所有說，認為其主體是勞動群體集體。^[2]

上述各種學說雖然都揭示了集體所有權的某一面特征，但從集體所有權的本質、功能及現行立法、改革方向等多方面考慮，都有不完善之處。第(1)種觀點認為集體土地所有權屬于集體經濟組織之單獨所有權，既與我國現行立法不符，也與農村現實和改革目標不符。我國現行憲法、民法通則、土地管理法均規定我國集體土地所有權的法定主體為“農民集體”，如《土地管理法》第10條規定，“農民集體所有土地，除由法律規定屬于國家所有的除外，屬于農民集體所有。”可以看出，我國農村土地集體所有權是一定社區范圍內全體農民集體成員直接享有的所有權。集體經濟組織只是代行經營、管理權而并不享有單獨的所有權。事實上，一個鄉鎮、村和村民小組的社區內，相對應的農民集體只能有一個，而集體經濟組織則無此對應關系。一個“農民集體”可以有多個集體經濟組織，一個集體經濟也能涵蓋多個“農民集體”。況且，政社合一的體制消失后，鄉鎮集體經濟組織名存實亡，實際行使所有權的主體就變成了鄉鎮政府；同時，依《憲法》第110條規定，村民委員會是基層群眾性自治組織，如以集體經濟組織為集體土地所有權主體，就必然造成行政管理權與所有權相混，政經不分，導致公權干預私權。^[3]正是這種認識上的錯誤，才使鄉鎮、村干部利用行政權力掠奪土地利益，侵犯農民所有者權益的現象屢見不鮮。本應由農村土地集體所有權承擔的社會保障功能就落到了土地用益權上，既不公平，也無助于土地利用效率。^[4]農民土地集體所有權由其真正主體——農民集體支配，成了一種虛設。

第(2)(3)種觀點也不可取?？傆兄冈谌斩r村公社土地所有制中，將土地的使用、收益權分配給各家庭，而管理、處分權則屬于公社所有的一種分割所有權形態。這與我國現行集體土地制度極為相似。這種侵害所有權形態，其內容為質的侵害，即管理、處分權屬于總有團體組織，而各總有成員則僅享有利用、收益權，稱為利用所有權，成員無所有權層面的管理、處分的支配權，也無所有權意義上的受益權。同時各總有成員之使用、收益權與其成員身份有密切聯系，因其身份之得失而得失，不得離開其身份而就其權能為繼承讓與或處分，具有極強的固體封閉性。而且，“總有”的管理、處分權專屬于其組織，團員僅有利用所有權而無管理、處分的支配權，具極權性。^[5]日耳曼法上總有觀念與羅馬法所有權本質不相容，經羅馬法理念予以改造，到現代基本上已經銷聲匿跡。如果我國農村土地集體所有權制度模仿“總有”理論，會進一步造成所有權虛設，真正所有者沒有所有權，助長政府、干部專權。這既不利于廣大農民以所有者一份子身份從所有者利益中獲得最低社會保障，同時其封閉性也不利于土地資源優化配置促進土地利用效率。這顯然不符合農村土地集體所有權改革的初衷。

將農村土地集體所有權確立為集體組織法人所有權，與土地集體所有權的本質也是不相容的。農村土地集體所有權是農民以集體成員身份共同平等地享有的所有權，其目的在于為農民提供社會保障。作為法人所有權的主體的法人成員則不是依成員身份，而是以所持股財產享有權利。其行使表決權不是依一人一票，權利平等的原則，而是以一股一票原則行使，這很可能導致表決由大股東操縱。同時，如果農村土地集體所有權為集體組織法人所有權，則農民集體成員和這個法人之間沒有類似股權的聯結性權利，則無從對法人進行控制，又極易導致法人專橫，侵犯農民作為所有人的權益。^[6]

第(4)種觀點認為：農村土地集體所有權的主體就是一定組織范圍內的全體農民?！稗r民集體”既非個人，也非法人，不是一種獨立的民事主體。土地集體所有權是一種抽象的權利，不是具體的實實在在的權利。^[7]這種觀點雖然反映了目前“農民集體”和集體土地所有權的現狀，但無助于解決已經存在的現實問題。第(5)種觀點把集體所有權的主體界定為“勞動群眾集體”，過于模糊，不易把握，與第(1)種觀點有相同的弊端。

三、以農民共同所有權解釋農村土地集體所有權的合理性

土地集體所有權主體的缺失，使得其真正的主體——農民無法享受集體所有權帶來的收益。當其利益受到侵害時，也無法以權利主體的身份尋求法律的保護，排除對權利享有和行使的障礙。因此，物權立法時應該直接明確農民為土地集體所有權的主體。但土地集體所有權的行使必須以集體的名義進行，這就需要對其行使方式進行細化。否則，只有權利而無具體的取得方式，該權利將無法行使或得不到合法行使，難以在實踐中體現物權法保護農民權益的本意。

考察傳統民法的相關規則，筆者認為，把農村土地集體所有權理解為農村一定社區范圍內農民共同共有的所有權是合適的，有助于解決目前現實中的難題。首先，土地是農村農民的基本生存資料，是農民直接的衣食來源，農民對土地有很強的依賴性，有直接占有土地的強烈愿望。如果實行土地私有制和自由流轉的土地制度就會像印度一樣發生少數人兼并土地，使多數人失去生存之本的狀態，將會引起嚴重社會不公和社會動蕩。因而，只能實行農村土地公有制。在這個前提下，由農民集體內的全體農民共同占有集體的土地。這種由集體成員共同占有土地的經濟事實反映為法律上的集體共同共有權，而不是集體法人所有權，既滿足了農民直接占有土地的愿望，也有利于防止法人專權和不公平的產生?！稗r民集體”不是一個抽象的名詞，而是一種能按章程或規則行使權利的組織形式。在“農民集體”中每個成員的權利是平等的，集體成員的權利是集體所有權的組成部分，全體成員是集體的最高權力機關。但是，集體成員不能以個人身份享有和行使集體所有權，對集體土地不享有可以侵害的特定份額。所以，集體所有既不同于個人所有基礎上的共有，也不同于股份制基礎上的法人所有，而應理解為農民的共同共有。對土地集體所有權作此解釋，符合我國《民法通則》第74條“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有”和第78條“共同共有人對共有財產享有權利，承擔義務”以及共同共有人不得要求將共有財產分出或者轉讓的規定。

農村土地集體所有權采取農民共同共有的形式，也符合農村集體所有制的歷史和現實。如前述，在農村集體所有制建立后的高級農業生產合作社、人民公社時期的生產隊、生產大隊，農村改革后的鄉、村、村民小組范圍對集體土地的重大事項處置都由農民集體成員民主決定。例如農村土地承包方案的確定或調整都要由村民會議決定。如果干部和群眾意見有分歧就應開會由村民民主決定。如果干部未經村民會議討論決定擅自處置集體財產，村民就會告狀上訪表示反對，以其力所能及的方式維護集體利益。^[8]由此可見，農村土地集體所有權由農民集體民主共同行使是有其歷史基礎的，其主體不一定是某個具體的組織，而是農民本身。從法律上明確這種所有權的性質時，當然應將其確定為農民集體的共同共有權。

四、結論

在進一步深化農村土地制度改革和準備出臺物權法的大背景下，農村土地集體所有權制度的改革及相應的法律調整勢在必行。只有本著科學的態度，才能在改革中有所作為。筆者認為，在法律上定位我國農村土地集體所有權最基本的精神是確定農民對土地的直接占有，借鑒歷史，解決現實難題，切實保障農民土地基本權益的實現。不論是小城鎮化建設，還是轉移農村多余勞動力，努力提高農民收入等，都不能以農民失去土地權益保障為代價。針對現實，有兩個關鍵的問題要立即解決，一是讓農村土地集體所有權成為農民集體完全的所有權，明確集體土地所有權和國家土地所有權的平等關系，解決好國家或政府或其它團體掠奪農民利益的問題。對這個問題，筆者建議，依憲法精神可將“村民委員會”改名為“村民自治委員會”，這不僅是名稱的變化，而是賦予農民集體真正自治的意義。其二是按共同共有的法律關系調整好農村土地集體所有、管理和監督的關系，形成相互配合、相互制約的機制，保障農民的自主參與權。既要防止土地使用人在土地利用過程中破壞土地的行為，又要防止集體土地成為少數干部謀取私利的手段，從而形成社會主義新型的土地所有和利用關系。這樣才可能從根本上有助于解決“三農”問題的解決。

責任編輯 肖 利

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