公務員流動評價機制的構建思考

摘要：公務員流動評價機制是指國家行政機關根據一定的規則并采取相應的手段對公務員流動的現狀、原因、影響及結果的判斷。在公務員流動趨勢日益顯性化的今天，構建公務員流動評價機制對公務員的流動狀態進行評價非常必要。通過對公務員流動狀態的全面分析和評價，能促進個人和行政組織在互動影響中找到“流”與“留”的結點，從而實現行政組織和個人價值的最大化。

關鍵詞：公務員；流動；評價機制；思考

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)01-_0078-04

當前，隨著我國公務員進退制度的日益完善和公務員個體自主意識的不斷提高，公務員流動日益頻繁，對其評論也不時見諸報端和雜志，甚有炒作之嫌。公務員流動如何，如何流動，對公務員個人和行政組織以及社會有什么影響，既是學者關心和思考的話題，又是國家行政機關不能回避的迫切問題。本文就是在這個前提下，對公務員流動評價機制的功能、公務員身價的評估測量、公務員流動評價指標體系及公務員個人與行政組織的互動影響等幾個問題提出一些淺顯的思考，以期為國家行政機關全面構建公務員流動評價機制提供幾點粗拙的參考。

一、構建公務員流動評價機制：功能決定動能

評價、評估、考評是這幾年出現概率很高的幾個詞，甚至有學者認為“評價國家”正在取代“行政國家”。^[1]評價如此之熱，是因為通過評價能很好的認識事物的現狀、性質和發展趨勢，亦即評價在人們判斷事物發展過程中有著非常重要的功能；而功能決定動能，對公務員流動的評價也不例外。公務員流動評價機制就是根據一定的規則并采取相應的手段對公務員流動的現狀、原因、影響及結果的判斷。這種判斷能指導行政機關對公務員流動進行激勵或控制，并引導公務員進行合理有序的流動，因此，構建科學的公務員流動評價機制具有如下功能：

1．控制功能。“流水不腐，戶樞不蠹”。在行政組織當中，公務員流動是必要的。如果人員毫無流動，則組織了無生氣；但流動過多或精英流失，又會對行政組織造成嚴重損害。因而，公務員怎樣流、怎樣留、流動方向和頻率如何把握，是國家行政機關在公務員流動管理中需要認真思考的問題。構建科學的公務員流動評價機制，能為行政組織提供一個孰優孰劣的判斷和幫助其做出孰流孰留的抉擇。因為評價過程即對公務員的德能勤績和行政組織人才資源需求狀況等各方面進行科學評估的過程，通過評價能發現問題，積累經驗，并有針對性地進行調節和控制，以保證公務員流動達到最佳效果，促進公務員隊伍新陳代謝。

2．激勵功能。構建科學的公務員流動評價機制，其激勵作用是明顯的。從公務員個體的角度分析：一方面，它沖擊了公務員保守的知足常樂的觀念，能激勵公務員大膽地面對流動，面對新的工作和生活，不再害怕因流動造成的精神壓力和輿論壓力；改變了部分公務員“想流動又不敢流動”的“身在曹營心在漢”的兩棲心理，也即防止了公務員“心理上的工作撤出”；^[2]另一方面，它能使公務員在被評價中定位自身。評價的實質是對一個人的能力和實力的認可，一個人越能肯定或被肯定自己的優勢和潛力，越能在社會和組織中找到位置，從而最大限度地實現自我價值。^[3]從行政組織的角度分析，科學公平的評價系統既能吸引界外的高素質人才流入行政系統，增強組織實力；又能激發組織內部有才能的人放開手腳，展露才華，獲得更高的平臺；同時，還有利于形成激勵型的組織文化，不僅流動中的公務員將獲得尊重，組織中還將形成年輕者敢上，不為者愿下的良好競爭氛圍。

3．引導功能。構建科學的公務員流動評價機制，能引導公務員合理有序的流動。“制度通過劃定主體利益的邊界，限制和規范主體追求自身利益最大化的行為。”^[4]公務員流動評價機制的建立為每一個公務員提供了一個“實際怎樣”和“應該怎樣”的差距說明，而一切符合實際的科學的評價結果，都會從一定程度上體現出“無聲勝有聲”的導向作用，讓每一個人領悟到“應當怎樣”和“不應怎樣”，從而為公務員指明努力的方向，引導公務員根據組織的要求和個人的才能走向適合其能力和性格發展的崗位。

4．反饋功能。對公務員流動評價的過程實則又是一個對流動狀態進行檢測、評判、分析和比較的過程，也是一個檢測評價人員的手段、程序、標準是否合理、科學的過程。這其中種種的數據和事實的反饋，可以為進一步完善公務員流動機制提供相應依據。同時，還可以在評價過程中發現人才的長短優劣，為公務員隊伍如何配置提供人盡其才、人事相宜的科學參考和依據，使得公務員的職位安排、調動、晉升、降(辭)職等種種流動科學合理。

5．規范功能。機制具有制度規范屬性，構建科學的公務員流動評價機制，能從制度上規范對公務員的評價和對公務員流動行為的評價。目前，不僅對公務員的考核評價存在結果與實際情況“失真”的現象，對公務員流動的評價也存在著很多不合理方面：一是評價標準過于籠統，評價方法落后或不完善；二是忽視界內流動，夸大出界流動，特別是高官下海；三是低估流動的合理內核，高估其不良影響；四是評價的價值取向世俗化，片面化，習慣性地認為是關系、門路或拜金主義，看不到公務員個性發展的要求。制度化的評價機制能最大化地避免這些不良因素，保證評價內容、過程、方法、結果的規范性。

二、構建公務員流動評價機制：身價奠定評價

公務員流動評價的落腳點是組織目標的實現程度，但評價的核心卻是基于對公務員個體的評價。對公務員個體的評價有定性評價和定量評價兩個方面，而現實中定量評價因為技術上的困難重重常常被忽略。但筆者認為，突破這一評價的瓶頸是必需的。特別是在公務員流動管理中，對公務員的定量評價意義尤為突出。在這里，權用“身價”二字表示公務員的市場價格來對公務員作一個定量分析。因為只有用市場經濟的眼光審視估量公務員的身價，才能確認公務員為什么要流動、怎樣流動等具體疑問。當然，對社會主義國家來說，公務員是人民的公仆，是以全心全意為人民服務為宗旨的，是不能用市場價格來表述的。但我們要關注一個現實是，為什么那么多高官要下海，為什么私企老板敢百萬年薪招聘政府官員，^[5]為什么高官下海會給人那么多的關注。從高官到高管，拋開一些不正當因素看，個人的身價是其流動的資本自信。

決定公務員身價的因素是多方面的，目前被公認的主要是由行政級別、學歷、工作年限和管理能力決定。公務員的現實薪酬已有定位，但其期望身價是怎樣?或者說根據整個社會平衡比較的原則，應該把公務員的身價定位為多少才是公平合理的?筆者在此根據影響公務員薪酬的現時因素，嘗試構建一個公務員身價計算表作一粗淺探討。在此，行政級別是最主要的身價要素；學歷和專業是初始條件；工作年限決定其經驗值；管理能力是一個素質和機會的綜合值，難以量化，所以本文在這里估且用下屬人數來替代管理能力，假定管理能力跟很好地管理下屬的人數成正比。那么，公務員的身價大致可表示如下：

對表1說明如下：①此表只能做一常規估計；②以直角線兩兩描點，平行線不做比較；⑧身價范圍是兩點，則取兩點之間；是四點，則取跨距最大的兩點之間；④在實際中，下屬人數跟領導者個人能力、性格，下屬能力，任務繁簡相關；此表中假定它與管理能力成正比。這種線性規定跟實際有差距；⑤表中數字主要是依行政級別而設，最高為49；⑥在我國，軍轉是一個重要渠道，他們有長期的軍旅生涯，但起始學歷多不高，所以綜合認為其介于中專和大專之間。

科員 科級 副處級 處級 副廳級 廳級 部級及以上

1．假定A公務員四個條件：科員，中專學歷，工作3—5年，管理下屬人數0—2個。以構成直角線兩兩描點，在第2格和第4格，兩點之間取一直線，如一格代表一萬元，則A的身價是2—4萬元，如實際情況大概相符。

2．假定B公務員四個條件：處長，大本，工作8—12年，下屬人數18—30個。以構成直角線兩兩描點，點落在25格、26格、32格、33格，取跨距最大的兩點，則B的身價在于25—33萬元之間，與處級干部到企業拿的年薪也大概相當。

3．假定一理想情況，即部長，博士，資歷30年，管理能力最強(即能有效管理下屬50人及以上)，則身價為最高的49萬。

結論：作為一個大概的公務員身價估量，此表是可行的；“公務人員的工資收入應該符合市場經濟的工資水平，并且不論公務人員之間可能存在何種差異，他們工資報酬的多少應該取決于其工作成績的好壞。”^[6]事實上，市場并不必然包含拜金取向，給公務員與之相當的薪酬是對其能力、努力和政績的肯定評價。拋開公務員職位的穩定性和其它感情因素看，如果公務員的薪酬不能符合其市場身價時，必然導致公務員心理失衡；部分能力強的公務員會突破各種限制，離開政府部門。當然也有部分公務員通過灰色收入來彌補不足(這為投機性流動準備了金錢支撐)。

三、構建公務員流動評價機制：指標基于目標

合理有序的公務員流動，不但可以給個人帶來生機，而且可以給組織帶來活力。構建公務員流動評價機制也基于這樣的兩個目標：一是促進個人發展，二是促進組織發展，即公務員流動對公務員個人和對行政組織具有雙重影響。所以，為具體評價公務員流動情況，就要從個人和組織兩方面構建指標體系。筆者在結合《國家公務員暫行條例》已有的評價指標的基礎上，嘗試提出評價公務員流動的32項指標。

需要強調的是：

1．流動的公務員個人的情況比較復雜，此表指標實質上是對公務員的全面考核，是對身價表的增補。作為全面考核，表中的7個一級指標還可以分解為多個二級指標，詳見附表(一)。與前面的“身價”評估相結合，二項指標大體實現了對公務員的定量分析和定性分析的結合，是行政組織具體把握公務員個體流與留的關鍵。

2．流動率是可以量化的指標，其數據收集也比較容易，這是反映一個組織流動情況的最常用方法。在計算過程中，要注意放在一定的時間跨度內才有效。從實際經驗看，保持10％的流動率是比較合理的(美國著名經濟學家C·A·摩爾根說過，一般只要有10％—15％的不同層次的人處于流動狀態，就可以達到一切實際的目的)。當然，這只是于總人數比而言。事實上，一個精英(核心)公務員的流失對行政組織的影響遠大于此。

3．流動性是一個需要關注的點，在行政組織內，主動或被動流動過多都反映了組織狀態的非良性運作。

4．流動方式和方向是流動的手段和取向，評價流動的方式和方向能發現流動的原因和現狀，是行政組織權威和吸引力的外在表現，由此能看出一個組織的活力以及個人的反應情況。

5．流動結果，也就是評價的目標，一是對公務員個人發展的影響，即公務員個人是否滿意；二是對行政組織發展的影響，即行政組織是否變得更加和諧有序。這事實上也構成了檢驗評價的標準，從這些指標可以看出公務員流動的效度以及公務員流動評價的效度。

四、構建公務員流動評價機制：思路引導出路

筆者在前面已分析了構建公務員流動評價機制的功能、公務員個人身價的估量、評價流動的具體指標，事實上是基于這樣的邏輯思路：評價構建評價機制的必要性(功能)——評價公務員流動的自身可能性(身價影響力)——評價流動對個人和組織的影響性(指標達成度)；所以，思路決定出路，接下來要分析的是在組織中公務員為什么要流動或不流動，以及怎樣進行控制。流動既是個人行為，又是組織行為，其歸根結底更是個人行為與組織行為的一種動態搏弈。為清楚認識公務員流動的動力及我們應采取的對策，筆者在此以組織發展是否完善及公務員個人發展能力強弱為坐標軸進行深入分析。如圖所示：

坐標軸的解析：

1．在第一象限，組織和個人都很強。組織完善包括行政組織目標明確、機構和人員設置合理、人財物配置適當、法規制度健全、行政文化公正廉明；在這樣的組織中，能夠做到“人一崗、能一崗、績一酬、正一副和團隊都很適配”^[7]公務員個人能實現較好的預期的職業規劃，并能利用組織充足的資源學習和發展。所以，在這樣的行政組織中，公務員個人的能力優勢和組織的資源優勢是互補互進的，能夠做到最優化配置。公務員在組織中才能得到發揮，業績得到認可，能力得到提升，個人價值和社會價值得到最大統一。在這種雙強的模式中，公務員一般不會出界流動，在界內流動也是公平公正地遵循法制途徑。當然，這種模式較為理想化，但一個發展力強的組織也能很大程度上實現這種強力的準整合。

2．在第二象限，組織完善，發展力強，但個人能力和發展潛力都很弱。這種情況下，公務員流動可能性較大。一是行政組織要把這些能力弱、發展潛力小的公務員淘汰出行政系統；二是從組織外吸收大批優秀人才，以實現組織發展，繼續鞏固發展。流動方式主要是引進和辭退。

3．在第三象限，公務員個人能力和發展都比較弱，同時組織也不完善，表現在：組織沒有明確目標，比較松散；機構膨脹，冗員較多；人財物配置不合理；法規制度不健全，人治色彩濃；組織不透明，腐敗滋生。這樣的組織，沒有生氣，公務員個人在其內得不到發展。這種情況下，公務員流動是兩個極端：一是流不動，不流動，公務員個人沒有能力，沒有自信面對市場競爭，只是等資歷，混工齡，或千方百計保住“金飯碗”；二是伴隨著機構撤簡，全部流動，即下崗分流。現實生活中，那些冗員多、效益低、財政虧、撤并兩難的機關就有這樣的特征。對這樣的機關，大力改革是促流之本。

4．在第四象限，行政組織不完善，發展力也弱，但公務員個人能力和發展潛力都很強。這種情況下，公務員個人自主流動勢成必然：一方面，積極爭取，離開本單位，到另一個單位或更高一級的單位發展。這種情況比較常規，不多做評論。本文主要討論另一種情況，即公務員自愿辭職，離開行政系統，到企事業單位就職，特別是去私企或外企。也就是我們習慣稱之的“官員下海”。這是一個很受關注也很受爭議的話題，如最近的廣州市環保局局長姜崇洲，溫州市副市長吳敏一、林佩云，秘書長何包根、副秘書長王運正的集體辭職等都引起了媒體的轟動。官員下海的負面影響不可避免，但基于此軸選擇的標度，筆者認為，官員下海是行政組織不完善下的個人能力的市場體驗。

在分析了四個象限之后，可以看出，公務員個人能力與發展的強弱以及行政組織的完善狀況之間的搏弈，是影響公務員流動的主要原因，是評價流動的基準，也是控制流動的邊界。故通過流動，促進公務員個人和行政組織互動發展是構建公務員流動評價機制的價值之維。當然，評價只是手段，不是目的。有效控制，實現人才的最優配置才是評價的最終目的。因此，也就合乎邏輯地在評價流動的價值之維中找到了有效控制公務員合理流動的幾點對策：第一，健全行政組織，包括制定明確又能分解的組織目標，配置數量適當的人財物，機構精簡統一。第二，塑造公正廉潔的行政文化，使行政系統透明化、有序化，整合力強。第三，選擇有能力的公務員，嚴格把關公務員進入機制。第四，客觀公正的評價公務員的業績和能力，對比市場價格給予與其身價相應的報酬，提高公務員的職位滿意度。第五，加強對公務員的教育和培訓，提升公務員的政治素質和執政能力，培養公務員對行政組織的忠誠度。第六，完善法律法規，明確公務員的崗位分類和職位分類，堅持依法行政。第七，加強對公務員流動特別是出界流動的后續監督和管理。第八，繼續推進改革，精兵簡政，減員增效。

責任編輯 王友海

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。