行政成本究竟高在何處？

政府管理自己不該管的事，養了不該養的人，管理效率比較低，導致公共財政負擔增加。

數據顯示，在1978年，我國行政管理費用僅為4.71%，到2003年上升到19.03%，增長87倍。而且近年來行政管理費用增長還在大跨度上升，平均每年增長23%！對于這些數據或許還存有異議。然而，不可否認的是現階段政府行政成本過高，卻是不爭的事實。那么，如此之高的行政成本，到底高在何處？

我認為，政府管理自己不該管的事情，導致公共財政的負擔增加。當然，在實踐中，政府部門之所以要管要做這些“份外之事”，原因不同。有的是因為我國尚處于轉型階段，舊體制的慣性、新體制的不健全，使得長期以來由政府履行的一些職能無法在短期內移交給市場和社會。有的是因為當政者的觀念認識存在問題，如：全國各地形形色色的“政績工程”“形象工程”建設；為招商引資或追求所謂的知名度而投入大量財政資金用于舉辦各種文化活動，包括演唱會、展覽會、論壇和評選活動等，導致“公款追星”“領導扛錦旗，群眾餓肚皮”等現象，中國也因此成為一些國際組織（其中很多是營利性組織）舉辦活動、攫取利潤乃至一改日漸式微之勢而重拾風光的理想天堂。誠然，并不是說所有這樣的活動都不應該支持，有些活動確實可以增加一個地區乃至國家的“軟實力”。但是，有很多活動并不能達到預期效果，是賠上大本賺了幾聲吆喝，是當政者為了一時風光而慷納稅人之慨。還有的則是因為當政者為了謀取個人利益（政治的或經濟的）而以政府機構的名義管理、承擔那些份外之事。現實中，不少政府領導之所以那么熱衷于上項目、搞工程，有利可圖是一個重要的原因。“份外之事”的管理成本，再加上最終必然由公共財政埋單的尋租，導致公共行政成本進一步增加。

管理效率比較低也是重要一方面。事實上，管理效率包括決策效率和執行效率。在決策效率方面，且不說我國各級政府在決策時很少進行成本效益分析導致成本失控，頻繁的決策失誤是造成行政成本過高的一個更為明顯的原因。

政府部門的執行成本也是非常高的。僅以稅收征管成本為例，近幾年基本上都在5%以上，而國外一般維持在1.5％左右的水平。

不僅如此，政府還養了不該養的人。由于政府管理著不該管的事，必然需要公共財政來供養大批不該養的人。全國2900多萬事業編制人員中有相當一部分是從事著不屬于公共行政職能范疇的工作，還有各種名目的編外人員，其中一部分也許不是用財政預算內資金供養的，因而表面看起來似乎沒有增加行政成本，但實際上，即便他們是用預算外資金甚至預算外之外的資金（如一些單位的小金庫）來負擔的，這些資金最終也是來源于社會，也構成行政成本的一部分。而且，這種賬外賬上的資金，往往易于與腐敗相聯系，因而使用效率更低。更加令人不能容忍的是，各地還有不少人在“吃空餉”。

有些政府以過高的待遇養人。就是說，相對于我國的經濟發展水平而言，很多公務人員的待遇是偏高的，導致用于供養他們的財政開支增加。誠然，我國公務人員的名義工資水平并不算高，甚至偏低，但是，很多公務人員有數目不小的工資外收入（這還不包括少數腐敗分子的非法所得）。更為重要的是，我們的各種職務消費開支巨大。吃喝、接待、公車、通訊等各種公務、準公務消費每年消耗掉大量的財政資源，盡管對于其準確數額尚有爭議，但開支過大卻是公認的事實。這么高的職務消費水平遠遠超過了我們作為一個發展中國家的財政承受能力。

希望以上的概括有助于政府有關部門理清思路，對癥下藥，采取有效的措施逐步降低行政成本，至少，盡快遏制住仍在不斷攀升的勢頭，則是國之幸，民之福。

（作者為國家行政學院教授）