國外政府公共服務的啟示

國外特別是西方發達國家在完善政府公共服務職能的過程中，有許多成功的經驗，也存在許多教訓，這些經驗與教訓可供我們借鑒，少走彎路。

公共服務與經濟發展如何相得益彰？

在經濟發展的過程中，不僅要全面完善公共服務制度，防止由于忽視公共服務職能而造成經濟發展的中斷與停滯；而且應確保公共服務職能適度超前發展。這是經濟長期持續快速發展的根本保證。公共服務具有整體性、系統性和基礎性，公共服務制度的建立和公共服務的普及就需要系統設計、適度超前發展。如義務教育制度的普及在許多國家都是率先完成的，這樣才能保證為經濟結構調整提供人力資源基礎；又如1890年前后，英國、美國等國由于過度迷信市場自我調節的能力與自由競爭機制，沒有及時建立以社會保險為主的公共服務制度，經濟長期停滯、徘徊并導致了1929年世界經濟大危機。1929年經濟大危機后，美國羅斯福政府被迫實施“新政”，于1935年頒布《社會保障法》。完善的公共服務制度使美國開始了長達70余年的經濟增長過程。

但是，公共服務職能又要與經濟發展水平相協調，避免社會福利水平過高而影響經濟增長，積極吸收西方國家“福利國家”建設的經驗與教訓。公共服務特別是社會保障增長過快發展，超出了現有經濟所能承受的范圍，會給經濟增長和國家的宏觀調控能力帶來負面影響，導致稅收過高、通貨膨脹、失業危機顯現、財政危機加劇等后果。這也是西方國家于20世紀70年代“福利國家的危機”后，普遍開展新公共管理改革的根本原因。

如何處理政府管理與社會治理的關系？

20世紀70年代末以來，在歐美等發達國家，在民營化、市場化和社會化的過程，政府不斷將部分職能轉移到非營利組織，如一度由政府直接提供的公共產品，包括政府辦的大學、醫院以及一些文化藝術機構，逐漸轉移給了非營利組織。非營利組織數量的增多和規模的擴大使它們逐漸成熟，不僅在一國內部而且在國際事務中發揮著越來越重要的作用，一個被稱為“全球公民社會”的非營利部門正在逐步形成。20世紀70年代末以來，西方國家主動利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協作治理，非政府組織獲得了大發展。如法國1990年就有6萬多個私人社團成立，而60年代每年只有1.1萬個組織成立。瑞典公民的社會參與率世界最高，創建了一個每十萬人口就有2300個社團的稠密的社會網絡。

同時，西方國家還重視社會資本、重視社區建設與社區發展。20世紀80年代以來，人類社會出現了向社區回歸的發展趨勢，即社會社區化或社會人文化的趨勢。如前美國總統克林頓所領導的EZEC行動特區和企業社會計劃，就是通過自下而上的全面動員，向社區授權，從而復興美國、重建社區和福澤人民。如英國1990年頒布了社區照顧法令，經過三年實踐檢驗，于1993年在全英推行。

政府公共服務職能的重點放在哪？

20世紀80年代，西方各國普遍采納新自由主義或新右派的理論作為指導思想、采取了減少社會福利支出的社會政策：如1979年撒切爾任英國首相、1981年初里根就任美國總統后，依據新自由主義理論進行的新公共管理改革，其主要內容是削減社會福利支出。20世紀90年代以來，西方發達國家普遍采取了第三條道路理論（它的基本觀點是：維護經濟自由，同時注重平等和社會正義；爭取社會民主與經濟民主，國家成為代表全體人民利益的“權力共同體”；倡導積極的福利，用社會投資型國家取代“福利國家”），將人力資本投資、就業公共服務擺在政府職能的首位。

其具體措施是：發展文化、教育事業，加大人力資本投資，改善公民生活環境與生活質量，倡導公民社會，主張終身教育；同時，改革社會福利制度，推進社會福利管理多樣化，支持國家與私人資金結合提供養老金制度；采取就業導向的公共政策，著眼于促進充分就業，致力于改善低工資工人的處境，增加工作福利，激活失業者。如1997年布萊爾當選英國首相后，主張重構福利國家，推動人們“從福利轉向工作”；采取一系列鼓勵就業的政策措施，主張通過教育和培訓來提高人們的就業能力等。截至2006年1月，英國的失業率僅為2．9％。

中央與地方的公共服務權限如何劃分？

當代西方政府間關系調整主要有三個發展趨勢：一是中央與地方的分權傾向。改革的總體思路是增加地方自主性，如美國“還權于州與地方”改革的核心內容為：分享財政，分擔供給公共服務的任務，分享政策制定的權力。英國、法國、日本等單一制國家通過放松對地方政府在公共事務管理權限、財政及人事等方面的控制，使地方政府由中央的代理機構轉變成相對獨立的準自治地方政府。

二是政府間的合作趨勢。合作主義成為當代地方公共事務管理的基本理念，主張通過不同層級政府、準公共組織和企業組織的戰略性合作，共同地、參與式地實現公共服務的有效供給。

三是較大規模的地方制度與地方政府重組改革。主要包括：撤銷合并一些地方政府，擴大一級地方政府輻射的地域范圍，加大管理幅度，以避免地方建制過于分散造成資源分割、競爭加劇等不良現象；建立中央政府垂直管理體系和地方政府自治組織體系并立的二元組織體系，力求均衡中央政府和地方政府劃分的事權職能；城市政府地位上升，中央政府與城市政府的合作和直接聯系成為一種發展趨勢。

建立一個什么樣的公共服務模式？

公共服務型政府建設要與本國國情相結合，探索適合本國國情的公共行政體制模式與公共服務模式。世界各國對建立多樣化的公共行政體制與公共服務制度進行了探索。由于各國國情和公共管理哲學的差異，導致政府公共服務范圍、標準與供給方式的不同，形成了具有不同特色的公共服務模式。如以美國為代表的“效率與公平并重型”的公共服務模式、以北歐國家為代表的“全面公平型”的公共服務模式、以新加坡和智利為代表的“效率主導型”的公共服務模式等等。據統計研究表明，從國民經濟良性運行標準上去判斷，以人均GNP增長率、國內儲蓄、國內投資、通貨膨脹、失業率等指標來衡量，“全面公平型”的公共服務模式與“效率與公平型”的公共服務模式相比，較不利于國民經濟的良性運行。因而，在公共服務模式選擇上，可更多地借鑒“效率與公平并重型”公共服務模式的經驗。

總之，從當代發達國家政府公共服務的經驗與教訓來看，我們要不斷適應經濟社會發展的需要，強化政府公共服務職能，注重完善公共服務法律體系和公共服務制度，提高公共部門公共服務效率，主動利用非政府組織和其他社會組織參與提供公共服務，并以實際行動探索具有中國特色的公共服務模式。

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國外政府公共服務制度的三種主要模式

美國：“最低保障與兼顧效率型”或“自保公助型”的公共服務模式最低保障與兼顧效率型的公共服務模式是一種在社會保障與社會福利等公共服務上堅持以市場為主導，引進競爭和激勵機制的制度模式。

美國的公共服務模式強調通過自由競爭和經濟增長、確保勞動者加入勞動市場，以勞動者對生產的貢獻程度來保障其生活。美國公共服務強調的是個人的自助。以社會保障為例，其社會保障體系是由社會保險、企業養老金、商業保險共同構成的個人保障體系。在保障資金來源方面，也是強調自助的原則，社會保險等公共服務的財源只是依靠被保人及其雇主以社會保障稅的形式繳納的保險費，國家和一般稅收只用于社會救助方面的支出。

英國：“全面公平型”或“國家福利型”的公共服務模式

全面公平型的公共服務制度把“公平”作為首要價值理念。它強調以國家為主體，實行對全民的普遍保障。國家承擔著保障全體國民的義務和責任，每一個人都享有社會保障的權利。

英國公共服務制度強調的是自由經濟的“機會平等”，它鼓勵個人的自助努力，把國家的保障僅限于“平等的最低生活”。也就是說，國家的責任是平等地保障國民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要則由個人承擔。以社會保障制度為例，英國公共服務制度主要由國民保險、國民醫療保健、家庭津貼和國民救助等構成。國民保險是對在離校年齡和退休年齡之間的所有人實行的強制性的保險。國民醫療保健制度是全民公費醫療制度，凡是在英國居住的公民，無須取得保險資格，均可享受各種醫療保健服務，所需費用主要由財政撥款支付。家庭津貼主要是發放給家長從事全日工作、有未成年子女、收入低于官方規定標準的家庭，費用由國家財政負擔。國民救助是國家對陷于貧困狀態的社會成員進行的救助，全部費用來自國家財政收入。此外，還包括被稱為社會服務的各種福利和各類服務。

新加坡：“效率主導型”或“自我積累型”的公共服務模式

效率主導型的公共服務模式就是通過國家立法等強制手段，以個人或家庭的儲蓄來進行自我保障。這種模式國家負擔輕，對經濟效率產生正面影響。

新加坡的中央公積金制度實際上是一種強制性儲蓄，所有工人及其雇主都必須按期交納中央公積金；這項儲蓄連同儲蓄利率，分別記入每個工人的名下，在工人年老、殘疾或死亡等不測事故發生時付給工人或其遺屬一次性總付的全部儲蓄和利息；投保人在生病、失業或購買住宅時，可以中途支取部分儲款。

（該資料由國家行政學院公共管理教研部教授李軍鵬提供）