國外政府公共服務(wù)的啟示

國外特別是西方發(fā)達國家在完善政府公共服務(wù)職能的過程中，有許多成功的經(jīng)驗，也存在許多教訓(xùn)，這些經(jīng)驗與教訓(xùn)可供我們借鑒，少走彎路。

公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展如何相得益彰？

在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，不僅要全面完善公共服務(wù)制度，防止由于忽視公共服務(wù)職能而造成經(jīng)濟發(fā)展的中斷與停滯；而且應(yīng)確保公共服務(wù)職能適度超前發(fā)展。這是經(jīng)濟長期持續(xù)快速發(fā)展的根本保證。公共服務(wù)具有整體性、系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性，公共服務(wù)制度的建立和公共服務(wù)的普及就需要系統(tǒng)設(shè)計、適度超前發(fā)展。如義務(wù)教育制度的普及在許多國家都是率先完成的，這樣才能保證為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整提供人力資源基礎(chǔ)；又如1890年前后，英國、美國等國由于過度迷信市場自我調(diào)節(jié)的能力與自由競爭機制，沒有及時建立以社會保險為主的公共服務(wù)制度，經(jīng)濟長期停滯、徘徊并導(dǎo)致了1929年世界經(jīng)濟大危機。1929年經(jīng)濟大危機后，美國羅斯福政府被迫實施“新政”，于1935年頒布《社會保障法》。完善的公共服務(wù)制度使美國開始了長達70余年的經(jīng)濟增長過程。

但是，公共服務(wù)職能又要與經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，避免社會福利水平過高而影響經(jīng)濟增長，積極吸收西方國家“福利國家”建設(shè)的經(jīng)驗與教訓(xùn)。公共服務(wù)特別是社會保障增長過快發(fā)展，超出了現(xiàn)有經(jīng)濟所能承受的范圍，會給經(jīng)濟增長和國家的宏觀調(diào)控能力帶來負面影響，導(dǎo)致稅收過高、通貨膨脹、失業(yè)危機顯現(xiàn)、財政危機加劇等后果。這也是西方國家于20世紀70年代“福利國家的危機”后，普遍開展新公共管理改革的根本原因。

如何處理政府管理與社會治理的關(guān)系？

20世紀70年代末以來，在歐美等發(fā)達國家，在民營化、市場化和社會化的過程，政府不斷將部分職能轉(zhuǎn)移到非營利組織，如一度由政府直接提供的公共產(chǎn)品，包括政府辦的大學(xué)、醫(yī)院以及一些文化藝術(shù)機構(gòu)，逐漸轉(zhuǎn)移給了非營利組織。非營利組織數(shù)量的增多和規(guī)模的擴大使它們逐漸成熟，不僅在一國內(nèi)部而且在國際事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，一個被稱為“全球公民社會”的非營利部門正在逐步形成。20世紀70年代末以來，西方國家主動利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協(xié)作治理，非政府組織獲得了大發(fā)展。如法國1990年就有6萬多個私人社團成立，而60年代每年只有1.1萬個組織成立。瑞典公民的社會參與率世界最高，創(chuàng)建了一個每十萬人口就有2300個社團的稠密的社會網(wǎng)絡(luò)。

同時，西方國家還重視社會資本、重視社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展。20世紀80年代以來，人類社會出現(xiàn)了向社區(qū)回歸的發(fā)展趨勢，即社會社區(qū)化或社會人文化的趨勢。如前美國總統(tǒng)克林頓所領(lǐng)導(dǎo)的EZEC行動特區(qū)和企業(yè)社會計劃，就是通過自下而上的全面動員，向社區(qū)授權(quán)，從而復(fù)興美國、重建社區(qū)和福澤人民。如英國1990年頒布了社區(qū)照顧法令，經(jīng)過三年實踐檢驗，于1993年在全英推行。

政府公共服務(wù)職能的重點放在哪？

20世紀80年代，西方各國普遍采納新自由主義或新右派的理論作為指導(dǎo)思想、采取了減少社會福利支出的社會政策：如1979年撒切爾任英國首相、1981年初里根就任美國總統(tǒng)后，依據(jù)新自由主義理論進行的新公共管理改革，其主要內(nèi)容是削減社會福利支出。20世紀90年代以來，西方發(fā)達國家普遍采取了第三條道路理論（它的基本觀點是：維護經(jīng)濟自由，同時注重平等和社會正義；爭取社會民主與經(jīng)濟民主，國家成為代表全體人民利益的“權(quán)力共同體”；倡導(dǎo)積極的福利，用社會投資型國家取代“福利國家”），將人力資本投資、就業(yè)公共服務(wù)擺在政府職能的首位。

其具體措施是：發(fā)展文化、教育事業(yè)，加大人力資本投資，改善公民生活環(huán)境與生活質(zhì)量，倡導(dǎo)公民社會，主張終身教育；同時，改革社會福利制度，推進社會福利管理多樣化，支持國家與私人資金結(jié)合提供養(yǎng)老金制度；采取就業(yè)導(dǎo)向的公共政策，著眼于促進充分就業(yè)，致力于改善低工資工人的處境，增加工作福利，激活失業(yè)者。如1997年布萊爾當選英國首相后，主張重構(gòu)福利國家，推動人們“從福利轉(zhuǎn)向工作”；采取一系列鼓勵就業(yè)的政策措施，主張通過教育和培訓(xùn)來提高人們的就業(yè)能力等。截至2006年1月，英國的失業(yè)率僅為2．9％。

中央與地方的公共服務(wù)權(quán)限如何劃分？

當代西方政府間關(guān)系調(diào)整主要有三個發(fā)展趨勢：一是中央與地方的分權(quán)傾向。改革的總體思路是增加地方自主性，如美國“還權(quán)于州與地方”改革的核心內(nèi)容為：分享財政，分擔供給公共服務(wù)的任務(wù)，分享政策制定的權(quán)力。英國、法國、日本等單一制國家通過放松對地方政府在公共事務(wù)管理權(quán)限、財政及人事等方面的控制，使地方政府由中央的代理機構(gòu)轉(zhuǎn)變成相對獨立的準自治地方政府。

二是政府間的合作趨勢。合作主義成為當代地方公共事務(wù)管理的基本理念，主張通過不同層級政府、準公共組織和企業(yè)組織的戰(zhàn)略性合作，共同地、參與式地實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

三是較大規(guī)模的地方制度與地方政府重組改革。主要包括：撤銷合并一些地方政府，擴大一級地方政府輻射的地域范圍，加大管理幅度，以避免地方建制過于分散造成資源分割、競爭加劇等不良現(xiàn)象；建立中央政府垂直管理體系和地方政府自治組織體系并立的二元組織體系，力求均衡中央政府和地方政府劃分的事權(quán)職能；城市政府地位上升，中央政府與城市政府的合作和直接聯(lián)系成為一種發(fā)展趨勢。

建立一個什么樣的公共服務(wù)模式？

公共服務(wù)型政府建設(shè)要與本國國情相結(jié)合，探索適合本國國情的公共行政體制模式與公共服務(wù)模式。世界各國對建立多樣化的公共行政體制與公共服務(wù)制度進行了探索。由于各國國情和公共管理哲學(xué)的差異，導(dǎo)致政府公共服務(wù)范圍、標準與供給方式的不同，形成了具有不同特色的公共服務(wù)模式。如以美國為代表的“效率與公平并重型”的公共服務(wù)模式、以北歐國家為代表的“全面公平型”的公共服務(wù)模式、以新加坡和智利為代表的“效率主導(dǎo)型”的公共服務(wù)模式等等。據(jù)統(tǒng)計研究表明，從國民經(jīng)濟良性運行標準上去判斷，以人均GNP增長率、國內(nèi)儲蓄、國內(nèi)投資、通貨膨脹、失業(yè)率等指標來衡量，“全面公平型”的公共服務(wù)模式與“效率與公平型”的公共服務(wù)模式相比，較不利于國民經(jīng)濟的良性運行。因而，在公共服務(wù)模式選擇上，可更多地借鑒“效率與公平并重型”公共服務(wù)模式的經(jīng)驗。

總之，從當代發(fā)達國家政府公共服務(wù)的經(jīng)驗與教訓(xùn)來看，我們要不斷適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，強化政府公共服務(wù)職能，注重完善公共服務(wù)法律體系和公共服務(wù)制度，提高公共部門公共服務(wù)效率，主動利用非政府組織和其他社會組織參與提供公共服務(wù)，并以實際行動探索具有中國特色的公共服務(wù)模式。

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國外政府公共服務(wù)制度的三種主要模式

美國：“最低保障與兼顧效率型”或“自保公助型”的公共服務(wù)模式最低保障與兼顧效率型的公共服務(wù)模式是一種在社會保障與社會福利等公共服務(wù)上堅持以市場為主導(dǎo)，引進競爭和激勵機制的制度模式。

美國的公共服務(wù)模式強調(diào)通過自由競爭和經(jīng)濟增長、確保勞動者加入勞動市場，以勞動者對生產(chǎn)的貢獻程度來保障其生活。美國公共服務(wù)強調(diào)的是個人的自助。以社會保障為例，其社會保障體系是由社會保險、企業(yè)養(yǎng)老金、商業(yè)保險共同構(gòu)成的個人保障體系。在保障資金來源方面，也是強調(diào)自助的原則，社會保險等公共服務(wù)的財源只是依靠被保人及其雇主以社會保障稅的形式繳納的保險費，國家和一般稅收只用于社會救助方面的支出。

英國：“全面公平型”或“國家福利型”的公共服務(wù)模式

全面公平型的公共服務(wù)制度把“公平”作為首要價值理念。它強調(diào)以國家為主體，實行對全民的普遍保障。國家承擔著保障全體國民的義務(wù)和責任，每一個人都享有社會保障的權(quán)利。

英國公共服務(wù)制度強調(diào)的是自由經(jīng)濟的“機會平等”，它鼓勵個人的自助努力，把國家的保障僅限于“平等的最低生活”。也就是說，國家的責任是平等地保障國民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要則由個人承擔。以社會保障制度為例，英國公共服務(wù)制度主要由國民保險、國民醫(yī)療保健、家庭津貼和國民救助等構(gòu)成。國民保險是對在離校年齡和退休年齡之間的所有人實行的強制性的保險。國民醫(yī)療保健制度是全民公費醫(yī)療制度，凡是在英國居住的公民，無須取得保險資格，均可享受各種醫(yī)療保健服務(wù)，所需費用主要由財政撥款支付。家庭津貼主要是發(fā)放給家長從事全日工作、有未成年子女、收入低于官方規(guī)定標準的家庭，費用由國家財政負擔。國民救助是國家對陷于貧困狀態(tài)的社會成員進行的救助，全部費用來自國家財政收入。此外，還包括被稱為社會服務(wù)的各種福利和各類服務(wù)。

新加坡：“效率主導(dǎo)型”或“自我積累型”的公共服務(wù)模式

效率主導(dǎo)型的公共服務(wù)模式就是通過國家立法等強制手段，以個人或家庭的儲蓄來進行自我保障。這種模式國家負擔輕，對經(jīng)濟效率產(chǎn)生正面影響。

新加坡的中央公積金制度實際上是一種強制性儲蓄，所有工人及其雇主都必須按期交納中央公積金；這項儲蓄連同儲蓄利率，分別記入每個工人的名下，在工人年老、殘疾或死亡等不測事故發(fā)生時付給工人或其遺屬一次性總付的全部儲蓄和利息；投保人在生病、失業(yè)或購買住宅時，可以中途支取部分儲款。

（該資料由國家行政學(xué)院公共管理教研部教授李軍鵬提供）