城市土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作中資金短缺問題再思考

摘要：建立城市土地儲(chǔ)備制度有利于激發(fā)城市土地資源的活力、實(shí)現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置。解決城市土-地儲(chǔ)備資金短缺問題，除了繼續(xù)采取創(chuàng)新籌資方式、拓寬籌資渠道、降低籌資成本等措施之外，還應(yīng)制定科學(xué)的城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃，堵塞土地收購環(huán)節(jié)存在的漏洞，重視土地整理儲(chǔ)存環(huán)節(jié)的增收減支，提高儲(chǔ)備土地出讓環(huán)節(jié)的透明度，完善城市土地儲(chǔ)備制度的法律保障體系。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備；資金短缺；資金需求；資金運(yùn)用

中圖分類號：F061．6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－0544(2006)05－0098－02

土地和資金是城市土地儲(chǔ)備制度的兩大基本要素，城市土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作過程既是土地流轉(zhuǎn)過程也是資金循環(huán)過程。目前，我國大多數(shù)城市都成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，但是，幾乎每一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在運(yùn)行的過程中都一直深受資金短缺問題的困擾。由于缺少足夠的資金支撐，導(dǎo)致本應(yīng)收儲(chǔ)的土地?zé)o力按計(jì)劃收儲(chǔ)，從而影響了土地儲(chǔ)備的規(guī)模，弱化了政府對土地一級市場的壟斷程度和對土地市場的調(diào)控力度，阻礙了經(jīng)營土地的步伐，壓制了城市土地儲(chǔ)備制度功能的發(fā)揮。因此，土地儲(chǔ)備資金短缺問題引起了業(yè)界的普遍關(guān)注，幾年來一直是理論界和實(shí)踐部門探討的熱點(diǎn)，雖然進(jìn)行了種種分析，提出了種種措施，但資金短缺問題始終未能得以有效解決。介于此，筆者認(rèn)為有必要換個(gè)角度來研究解決土地儲(chǔ)備資金短缺問題。

一、土地儲(chǔ)備資金短缺問題的再分析

在土地儲(chǔ)備資金短缺問題上，過去普遍認(rèn)為關(guān)鍵原因在于籌資方式單一(主要依靠銀行貸款)、籌資渠道不暢(條件限制多)、籌資成本較高(利息和手續(xù)費(fèi)支出高)。對于這一點(diǎn)筆者也十分認(rèn)同，但是，資金缺口的形成來自于供給和需求兩個(gè)方面，資金短缺額度等于資金需求量與資金供給量之差。由于土地資產(chǎn)規(guī)模龐大、價(jià)值高昂，使得以土地作為對象的土地儲(chǔ)備對資金的需求量非常巨大，就拿武漢市來說，2003年該市儲(chǔ)備土地16，954畝，共投入資金58．9億元；2004年該市儲(chǔ)備土地12，000畝，共投入資金45億元。因此，我們不僅要關(guān)注資金的籌集對資金供給量的影響，同時(shí)更要關(guān)注資金的運(yùn)用對資金需求量的影響。在我國城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的實(shí)踐中。存在著五個(gè)方面的不足，從而導(dǎo)致土地儲(chǔ)備資金運(yùn)用效率低下，資金需求量惡性膨脹，資金缺口不斷擴(kuò)大。

1．土地儲(chǔ)備規(guī)劃嚴(yán)重滯后。科學(xué)的土地儲(chǔ)備應(yīng)該是先規(guī)劃，后儲(chǔ)備，城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)首先必須站在戰(zhàn)略和超前的高度，從總體上掌握城市發(fā)展所需要的土地資源的數(shù)量、分布及其優(yōu)劣狀況，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃編制收儲(chǔ)城市土地資源的總體規(guī)劃，并依據(jù)土地市場詳細(xì)規(guī)劃編制經(jīng)營性用地的土地儲(chǔ)備開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃和土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃，在城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃的指導(dǎo)下有條不紊地開展城市土地儲(chǔ)備工作。但是，實(shí)踐中有不少城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)卻采取了邊收儲(chǔ)、邊規(guī)劃，甚至先收儲(chǔ)、后規(guī)劃的方式，整個(gè)土地儲(chǔ)備的運(yùn)行過程盲目性、隨意性很強(qiáng)，導(dǎo)致收儲(chǔ)了不該收儲(chǔ)的土地、資金使用不合理，已收儲(chǔ)的土地變現(xiàn)困難、資金占用周期延長，土地收儲(chǔ)規(guī)模失控、資金需求量惡性膨脹等一系列后果，加劇了土地儲(chǔ)備資金的短缺狀況。還有一些城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)雖然有土地儲(chǔ)備規(guī)劃，但由于規(guī)劃在編制的過程中受非理性因素干擾或者與其他現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)劃計(jì)劃協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃缺乏科學(xué)性。

2．土地收購環(huán)節(jié)存在漏洞。漏洞之一表現(xiàn)為土地收儲(chǔ)方式僵化，未能將實(shí)物收儲(chǔ)與紅線收儲(chǔ)、信息收儲(chǔ)有效結(jié)合，無法控制擬收儲(chǔ)土地上附著物的惡意增長，土地的原使用者為了多套取補(bǔ)償費(fèi)，在擬收儲(chǔ)土地上突擊建房，使得土地收購支出急劇增加，土地儲(chǔ)備資金需求量大大突破計(jì)劃。漏洞之二表現(xiàn)在土地收購中不恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)了過多的公益性費(fèi)用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。以溫州市為例，在其城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收購?fù)恋氐闹С鲋校恋氐膶?shí)際收購價(jià)格只占1／3，另2／3是支付收購?fù)恋仄髽I(yè)改制費(fèi)用。這顯然是一筆額外的龐大支出，對于危困企業(yè)的職工，即使其土地不被土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收購，政府仍需對其安置。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有義務(wù)配合企業(yè)改制，但并不等于有義務(wù)全部為企業(yè)改制埋單。這些費(fèi)用應(yīng)該由政府在更高的空間層次上統(tǒng)籌解決，而不應(yīng)簡單地推給城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，擠占土地儲(chǔ)備資金。

3．土地整理儲(chǔ)存環(huán)節(jié)忽視增收減支。首先，土地的整理方式單一、整理深度雷同，與不同地塊的復(fù)雜多樣性難以匹配。有些地塊整理前位置偏僻、配套設(shè)施不完善但升值潛力巨大，理應(yīng)進(jìn)行深度開發(fā)整理，卻偏偏整理深度不夠，不能獲得應(yīng)有的增殖收益；另一些地塊本身地段好，市場價(jià)格高，容易變現(xiàn)，完全可以直接出讓，卻硬要進(jìn)行深度開發(fā)整理，結(jié)果是得不償失。其次，土地在儲(chǔ)存過程中未進(jìn)行合理的臨時(shí)利用，造成土地資源的閑置浪費(fèi)，尤其是一些無償收回的儲(chǔ)備地塊，由于本身收儲(chǔ)成本低，沒有成本壓力，很少考慮對其臨時(shí)使用，放棄了唾手可得的使用收益。

4．儲(chǔ)備土地出讓環(huán)節(jié)缺乏透明度。土地出讓是城市土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作中關(guān)鍵的一環(huán)，它直接決定著城市規(guī)劃能否得以實(shí)施、土地資源的潛能能否得以激活、土地收益能否得以保障等問題。在實(shí)踐中，除了有償出讓土地之外，還大量存在無償劃撥；在有償出讓中，以公開的招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓的土地所占比重偏小，而主要采取不透明的協(xié)議出讓方式。從國土資源部公布的數(shù)據(jù)看，2003年協(xié)議方式出讓的土地占總出讓土地的73％，2004年比例雖有所下降，但仍嚴(yán)重偏高。無償劃撥和協(xié)議出讓在許多環(huán)節(jié)中回旋的余地都很大，極易產(chǎn)生“暗箱操作”，滋生腐敗，“尋租”盛行，導(dǎo)致土地收益大量流失，土地儲(chǔ)備資金入不敷出。有些城市雖然獲得了土地儲(chǔ)備凈收益，但由于沒有明確的收益分配辦法，收益被大量挪用擠占，很少從中提取土地儲(chǔ)備專用資金補(bǔ)充資金供給，土地儲(chǔ)備資金難以形成良性循環(huán)。

5．相關(guān)法律法規(guī)有待完善。目前我國還沒有關(guān)于土地儲(chǔ)備的專門立法，城市土地儲(chǔ)備制度的法律支撐條件不完備，實(shí)際工作中遇到的許多問題都沒有明確的規(guī)定，在具體操作過程中很難做到規(guī)范。一方面，沒有通過法律的形式賦予城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)利，城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為城市土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作主體，采取的行為舉措由于缺乏充足的法律依據(jù)而得不到相關(guān)部門、單位和個(gè)人的配合，甚至遭到抵制和破壞，拖延了運(yùn)作周期，加大了運(yùn)作成本，使土地儲(chǔ)備工作舉步維艱。另一方面，城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在具體操作中的行為由于缺乏法律的約束，各市場主體從自身利益出發(fā)，利用一切可能機(jī)會(huì)和條件攫取私利，侵犯他人和社會(huì)利益，蠶食土地儲(chǔ)備資金。

二、解決城市土地儲(chǔ)備資金短缺問題的對策

為解決城市土地儲(chǔ)備資金短缺問題，除了繼續(xù)采取創(chuàng)新籌資方式、拓寬籌資渠道、降低籌資成本等措施之外，針對上述分析，應(yīng)該采取以下對策：

1．制定科學(xué)的城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃。只有通過科學(xué)的城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃對土地儲(chǔ)備工作做出前瞻性的合理安排，才有可能避免盲目儲(chǔ)備土地，提高土地儲(chǔ)備資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。科學(xué)的城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，同時(shí)還要周全考慮方方面面的因素，因此，有必要設(shè)立類似杭州、武漢等地“城市土地儲(chǔ)備管理委員會(huì)”這樣的組織機(jī)構(gòu)來專門負(fù)責(zé)制定城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃。該組織機(jī)構(gòu)由分管副市長任主任，成員包括計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、城建、規(guī)劃、土管、房管、財(cái)稅、市政等職能部門。在制定城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃時(shí)必須具備全局意識、長遠(yuǎn)意識和可持續(xù)發(fā)展意識，保證城市土地儲(chǔ)備規(guī)劃的科學(xué)性。

2．堵塞土地收購環(huán)節(jié)存在的漏洞。為防止突擊建房套取補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)將實(shí)物儲(chǔ)備與規(guī)劃紅線儲(chǔ)備、信息儲(chǔ)備有效結(jié)合，納入信息儲(chǔ)備的土地要做好地塊相關(guān)數(shù)據(jù)的登記整理工作，在進(jìn)行規(guī)劃紅線儲(chǔ)備時(shí)開始凍結(jié)地塊改擴(kuò)建，為實(shí)物儲(chǔ)備做好充分準(zhǔn)備，牢牢控制土地收儲(chǔ)成本，避免土地儲(chǔ)備資金缺口的擴(kuò)大。對于土地收購中承擔(dān)的不合理公益性費(fèi)用，應(yīng)由政府劃清各機(jī)構(gòu)的職責(zé)，理清費(fèi)用性質(zhì)，統(tǒng)籌解決。

3．重視土地整理儲(chǔ)存環(huán)節(jié)的增收減支。在進(jìn)行土地開發(fā)整理之前對地塊進(jìn)行專業(yè)性評估和預(yù)測，因“地”制宜，選擇最有利的市場時(shí)機(jī)，確定最合理的整理深度，采取最恰當(dāng)?shù)拈_發(fā)方案。徹底杜絕打著“統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一儲(chǔ)備”的旗號搞“一刀切”，切實(shí)降低土地整理成本。按照土地儲(chǔ)備規(guī)劃，有些土地需要在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)存一段時(shí)間，對于這些土地，可采取靈活多樣的方式進(jìn)行臨時(shí)利用，如附著有房屋地塊的可連同房屋一起臨時(shí)出租，無附著物的地塊可臨時(shí)用作停車場等，至少可以用作臨時(shí)綠地，畢竟綠地對每一個(gè)城市來說都不會(huì)多余。這樣，不僅可以激活每一寸土地的效能，還有望實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的雙贏。

4．提高儲(chǔ)備土地出讓環(huán)節(jié)的透明度。要嚴(yán)格限制儲(chǔ)備土地的無償劃撥，除按《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定并列人國土資源部《劃撥供地目錄》的項(xiàng)目可以享受劃撥供地政策外，其他項(xiàng)目用地必須通過有償方式從土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得。對于劃撥出去的土地，城市政府應(yīng)專門安排款項(xiàng)撥付給城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以平衡相應(yīng)土地儲(chǔ)備成本。在土地有償出讓環(huán)節(jié)推行“陽光工程”，落實(shí)國土資源部關(guān)于《招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》，對商業(yè)性經(jīng)營用地一律停止協(xié)議出讓，不留任何口子。對確實(shí)不宜采取公開方式出讓的非商業(yè)性用地須先經(jīng)過土地行政審批確認(rèn)，方可采用協(xié)議方式供地，以協(xié)議方式供地，應(yīng)該在進(jìn)行地價(jià)評估的基礎(chǔ)上，集體審核確定協(xié)議價(jià)格，并將結(jié)果向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

5．完善城市土地儲(chǔ)備制度的法律保障體系。土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，沒有配套的法律作保障，這一制度在運(yùn)作過程中必然會(huì)遇到重重阻力。《中華人民共和國土地管理法》作為國家土地管理的基本法律，對土地儲(chǔ)備制度尚未涉及，因此有必要在修改時(shí)增加“國家實(shí)施土地儲(chǔ)備制度條款”，以明確其法律地位。另外，國家立法部門盡快建立和完善城市土地儲(chǔ)備制度的法律體系，賦予土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在收儲(chǔ)土地上享有一定的強(qiáng)制力和優(yōu)先權(quán)，明確相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，使土地儲(chǔ)備有法可依，有章可循，推動(dòng)城市土地儲(chǔ)備制度高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

責(zé)任編輯 宋敬華

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