論新一代中央領導集體的憲法思想

摘要：以胡錦濤為總書記的新一代中央領導集體的憲法思想可以概括為：重視憲法、完善憲法是黨的新一代中央領導集體憲法思想的邏輯起點；尊重人權、保障人權是核心；維護憲法權威、全面實施憲法是關鍵。

關鍵詞：憲法；人權；憲法意識；憲法實施

中圖分類號：A849 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)05-0011-04

從人類文明發展的歷史看，憲政是衡量人類社會進步與政治文明發展的關鍵尺度。中共十六大提出了建設社會主義政治文明的目標，以胡錦濤為總書記的新一屆中央領導集體非常重視憲法的地位與作用。2002年12月4日，胡錦濤以黨的總書記身份在首都各界紀念憲法公布施行20周年大會上做了重要講話。26日，胡錦濤主持新一屆政治局第一次集體學習憲法時發表了《加強領導干部學習 提高執政興國本領》的重要講話。2003年3－10月，通過廣泛征求意見，黨中央形成了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議(草案)》。同年9月，胡錦濤主持政治局第八次集體學習時發表了《全面貫徹依法治國基本方略推進社會主義政治文明建設》的重要講話。2004年3月，胡錦濤主持政治局常委會議，研究部署了貫徹實施憲法的工作。4月，胡錦濤主持政治局第十二次集體學習時發表了《始終堅持依法治國依法執政 提高全社會法制化管理水平》的重要講話。9月，胡錦濤在《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》與《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中再次強調，貫徹依法治國基本方略，提高依法執政水平。最高領導人如此明確地強調憲法的重要性、如此詳細地論述憲法有關問題，在共和國史上是第一次。本文擬就胡錦濤憲法思想作初步的探析。

一、重視憲法、完善憲法：新一代中央領導集體憲法思想的邏輯起點

憲法不是從來就有的。毛澤東曾指出：“講到憲法，資產階級是先行的，英國也好，法國也好，資產階級都有過革命時期，憲法就是那個時候搞起來的。”憲法雖是近代資產階級革命的產物，卻也是人類政治文明的重大成果。社會主義國家亦重視憲法，1918年社會主義國家的第一部憲法由蘇俄頒布。作為國家的根本法，自由、平等、民主、人權以及相應的社會秩序是憲法的普世價值。

1．依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。我國現行憲法是黨的主張和人民意志相統一的體現。胡錦濤系統總結了改革以來我國憲法發揮的重要作用：憲法保障了改革開放和社會主義現代化建設，推動了我國綜合國力和人民生活不斷邁上新的臺階；憲法促進了社會主義民主建設，人民代表大會制度、民族區域自治制度、共產黨領導的多黨合作與政治協商制度不斷完善和發展，基層民主得到了進一步擴大；憲法推動了社會主義法制建設，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已初步形成，國家各個方面已基本做到有法可依，普及憲法知識的宣傳教育廣泛開展，全社會的憲法意識和法制觀念進一步增強；憲法促進了我國人權事業和各項社會事業的發展，根據憲法我國制定了一批保護公民基本權利的法律，簽署了一批保護公民權利的國際公約，建立健全社會保障體系，動員全社會力量扶助困難群眾，人權事業進展顯著。實踐證明，現行憲法是一部符合國情的好憲法。

憲法是依法治國、依法執政的首要要求和基本前提，這是胡錦濤反復強調的。憲法以法律的形式確認了我國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度、根本任務和國家生活中最重要的原則，具有最大的權威性和最高的法律效力。他指出，憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是保持國家統一、民族團結、經濟發展、社會進步和長治久安的法律基礎，是中國共產黨執政興國、團結帶領全國各族人民建設中國特色社會主義的法制保證。

全面貫徹實施憲法，是社會主義政治文明建設的根本任務之一。把政治文明同物質文明、精神文明并列作為社會主義現代化建設的基本目標是黨探索中國特色社會主義取得的新的重大認識。胡錦濤一再強調，社會主義社會應是物質文明、政治文明和精神文明全面、協調發展的社會，而政治文明建設是一個內容廣泛的系統工程，全面貫徹實施憲法是建設社會主義政治文明的一項根本任務，也是建設社會主義法治國家的一項基礎性工作，必須堅持不懈地抓好。

胡錦濤對憲法在依法治國、依法執政與政治文明建設中的地位與作用的精辟闡述，充分體現了執政黨的憲政思維。對憲法的日益尊重，昭示著中國政治文明建設的未來發展思路。

2．修改憲法、完善憲法。憲法是國家的根本法，必須保持穩定，但穩定是相對的而非絕對的。“改革開放和社會主義現代化建設的蓬勃發展，是憲法得以充分實施和不斷完善的根本原因。實踐沒有止境，憲法也要隨著實踐的發展而不斷完善。要適應改革開放和社會主義現代化建設的發展要求，根據實踐中取得的重要的新經驗和新認識，及時依照法定程序對憲法的某些規定進行必要的修正和補充，使憲法成為反映時代要求、與時俱進的憲法”。

憲法修改是指由憲法授權的特定機關按照憲法規定的修改程序對憲法進行變更的一種制憲活動。按照我國修憲慣例，由執政黨提出修憲建議，然后通過法定程序把執政黨主張變成國家意志。這是黨依法執政的重要體現。2003年“兩會”期間，全國人大代表提出16條修憲建議，全國政協委員提出12件修憲提案，全國人大常委會辦公廳電收到千余封人民建議修憲的來信。針對此，胡錦濤做出批示：盡快啟動修憲工作，在整個修憲過程中“要切實加強黨的領導，充分發揚民主，廣泛聽取各方面的意見，嚴格依法辦事”。很快，政治局常委會就召開了研究部署修憲工作的會議，成立了憲法修改小組。修憲被提上了議事日程。

同年4月，黨中央向各省、自治區、直轄市黨委發出《關于征求對修改中華人民共和國憲法部分內容的意見的通知》，要求各地人大常委會黨組在調查研究基礎上提出修憲建議。據不完全統計，中央收到了30多類近百條意見。5－6月，憲法修改小組召開了6次座談會聽取意見，擬訂了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議(征求意見稿)》，由中央下發一定范圍征求意見。8月，胡錦濤主持召開各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士座談會，征求意見。9月，吳邦國召開部分理論工作者、法學專家和經濟學家座談會，征求意見。經過胡錦濤主持的政治局常委會會議和政治局會議的反復討論研究，最后形成了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議(草案)》。10月，十六屆三中全會審議通過了《建議(草案)》。由中央全會通過修憲建議在我國修憲歷程中是第一次，體現民主程序的成熟性。12月22日，《建議(草案)》全文公布，體現了依法執政的透明性。建議涵蓋了把“三個代表”重要思想三個文明協調發展寫入憲法、增加征用土地補償條款、提出合法的私有財產權不受侵犯、提出建立健全社會保障制度、新增尊重和保障人權條款等等14條內容。

與此同時，黨中央提請全國人大常委會依照憲法第64條規定的修憲程序提出憲法修正案(草案)的議案。12月，十屆全國人大常委會第六次會議在討論《建議(草案)》基礎上，形成并通過了關于提請審議憲法修正案(草案)的議案和憲法修正案(草案)。2004年3月，十屆全國人大二次會議表決通過了第18－31條憲法修正案。從一定意義上說，此次憲法的修改增強了憲法的穩定性。而采用修正案方式，對憲法進行適當的修改，既妥善處理了憲法的穩定性與適應性的關系，又為我國的憲政建設奠定了良好基礎。

二、尊重人權、保障人權：新一代中央領導集體憲法思想的核心

判斷一個國家是否實施憲法的一重要標準，是其保護公民權利的范圍和程度，而公民權利得到保障的范圍和程度，首要體現于憲法的相關規定。2004年憲法修正案的最大亮點就是在原有規定公民廣泛權利的基礎上增加了人權、公民私有財產權與社會保障權的規定，充分體現了憲法的核心價值——人權的保障書。

1．國家尊重和保障人權。人權是指作為一個人應該享有的權利，是一個人為滿足其生存和發展需要而應當享有的權利。人權口號與天賦人權學說是資產階級革命時提出的，具體體現在其政治宣言和憲法中。世界上第一個人權宣言——美國《獨立宣言》明確宣布：“人人生而平等，他們都從他們的造物主那里被賦予某些不可轉讓的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利，所以在人們中間成立政府。”美國憲法第14條修正案規定，法律的正當程序和平等保護適用于所有人，而不僅限于公民。法國《人和公民權利的宣言》明確指出了“凡權利無保障的社會就沒有憲法”，同時嚴格區分了作為公民的權利和作為一般人的普遍權利。在17條宣言中，只有2條被限于公民，剩余都是對所有人一律平等的。

人權原則與人民主權緊密相聯，這是現代政治文明的基本原則之一。保護人權是憲政的目的，但絕不是資產階級的專利。相比而言，2004年修改前我國憲法規定的權利幾乎是清一色的公民權利。憲法第24條修正案規定：國家尊重和保障人權。尊重和保障人權、保證人民依法享有廣泛的權利和自由是黨和國家的一貫方針，把它寫入憲法，表明了對當代人權問題的重視和關注，這也恰好是社會主義憲法的核心追求與終極目標，對現階段我國而言十分必要和必需。我國正處于深刻的社會轉型中。許多矛盾和問題表現得很突出，如違規征用農民土地、拖欠農民工工資、執法的亂作為與不作為等等問題，都涉及對人權的侵犯，需要以立憲的方式予以規治。

人權入憲使人權由政治概念上升為法律概念，不僅有利于增強政府和公民的人權意識、推動我國人權事業與憲政事業的發展，也將有利于我國在國際人權事務中的交流與合作。

2．完善對私有財產權的保護。改革以來，隨著我國經濟發展和人民生活水平提高，公民擁有的私人財產普遍有了不同程度的增加，特別是越來越多的公民有了私人的生產資料，迫切要求用法律保護自己的財產。根據黨的十六大關于“完善保護私人財產的法律制度”的精神，憲法第22條修正案規定：公民合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。

修憲對私有財產權保護的主要貢獻表現在：第一，從法律上加大了私有財產的保護力度。“不受侵犯”即不得侵入和觸犯，不受非法干涉，從而強調了保護的嚴肅性。第二，進一步擴大了私有財產的保護范圍。合法私有財產既包括生活資料，又包括生產資料；既包括有形的，又包括無形的。第三，用“財產權”代替“所有權”，在權利含義上更加準確全面。一般來說，財產權是指民事主體所享有的具有一定物質內容并直接體現為經濟利益的權利；財產所有權則是指財產所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。二者內涵與外延有明顯區別。

與此同時，2004年修憲還正確處理了私有財產保護和公共利益需要、公民權利和國家權力之間的關系，完善了我國對私有財產的征收、征用制度。征收和征用是兩個既有聯系又有區別的法律概念：征收和征用都應當遵循公共利益需要、依照法定程序與依法給予補償的原則；征收是所有權的改變，征用只是使用權的改變。征收、征用制度在憲法中的確立，給特殊情況下私有財產的保護提供了憲法保證，為實體法進一步完善相關制度提供了憲法依據，有利于私有財產保護與公共利益需求的平衡與協調。

3．建立健全社會保障制度。社會保障是指國家對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業、遭受自然災害、生活困難等情況時，依法給予物質幫助的權利。它是公民的最基本權利，直接關系到廣大人民群眾的切身利益，關系到社會的穩定和國家的長治久安。

考慮到我國當前實際，社會保障制度必須同經濟發展水平相適應，既不能落后于經濟發展水平，也不能超越經濟發展水平，超出國家和社會的承受能力。十六屆三中全會明確提出：要完善企業職工基本養老保險制度，堅持社會統籌與個人帳戶相結合；健全失業保險制度，實現國有企業下崗職工基本生活保障制度與失業保險并軌；繼續完善城鎮職工基本醫療保險制度；完善城市居民最低生活保障制度，合理確定保障標準和方式；農村養老保障以家庭為主，同社區保障、國家救濟相結合，有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度。

根據十六屆三中全會的相關精神，憲法第23條修正案規定：國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。社會保障制度入憲充分體現了以人為本的思想，為更好地保障公民特別是困難群體的基本生存權利從而健全社會保障制度提供了憲法依據。

三、維護憲法權威、全面實施憲法：新一代中央領導集體憲法思想的關鍵

憲法的生命貴在實施，如果不能切實貫徹實施，就是一部死法。所以，胡錦濤強調，憲法全面貫徹實施，貴在堅持不懈，并對如何貫徹實施憲法提出了總體思路。

1．充分發揮黨的模范作用：依法執政。執政黨對憲法的態度直接關系到憲法的實施。我國憲法是在黨的領導下和廣泛發揚民主的基礎上制定的，是黨的主張和人民意志相統一的體現。因此，胡錦濤特別強調，黨必須在憲法和法律范圍內活動，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。黨是執政黨，應該在貫徹實施憲法上為全社會做出表率，黨的各級組織和全體黨員都要做遵守憲法的模范，嚴格依法辦事，帶動全社會嚴格貫徹實施憲法。

依法執政是新的歷史條件下黨治國理政的一個基本方式。黨的領導是建設社會主義政治文明的根本保證。十六屆四中全會明確地界定了黨對國家立法權、行政權和司法權領導的原則，從體制上為理順黨政關系指明了方向。依法執政要求黨要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變；要善于督促、支持和保證國家機關依法行使職權，在法治軌道上推動各項工作的開展，保障公民和法人的合法權益；要善于支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，提高司法隊伍素質，形成權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，為在全社會實現公平和正義提供法制保障。

2．普及憲法知識，增強憲法意識。憲法是一國法治的象征和保障。由于中國缺乏法治的文化傳統，要真正樹立憲法權威，需要一個普及憲法知識、增強憲法意識的過程。這個過程首先應從國家機關開始，因為依法治國關鍵不在于治民，而在于治權。正如美國憲法學家詹姆斯·麥迪遜所言：“在組織一個人統治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制，但經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施。”輔助性的預防措施就是通過立憲實現一個有限政府。憲法的制度設計正是要確保這種有限性及其有限權力的正當運用。

國家機關及其工作人員憲法意識的強弱，能否貫徹憲法，依法行政，公正司法，是憲政制度能否有效運行的關鍵。2003年3月，胡錦濤在十屆全國人大一次會議當選為國家主席。國家主席是我國國家機構的重要組成部分，依憲法規定產生，行使憲法規定的職權。胡錦濤就職時莊嚴宣告：“我深知，擔任國家主席這一崇高的職務，使命光榮、責任重大。我一定忠誠地履行憲法賦予的職責，恪盡職守、勤勉工作、竭誠為國家和人民服務，不辜負各位代表和全國各族人民的重托。”忠于人民、忠于憲法的思想表現得淋漓盡致。

2004年3月，胡錦濤主持了部署實施貫徹憲法的政治局常委會議。會議要求以這次憲法修改為契機，在全黨全國集中開展學習和貫徹實施憲法的活動；活動重點是引導廣大干部群眾深刻理解中央確定的修憲總原則，準確領會和把握憲法修正案的精神實質，更好地貫徹實施憲法。4月，他在《始終堅持依法治國依法執政提高全社會法制化管理水平》的講話中進一步強調，要加大以憲法為核心的法制宣傳教育的力度，提高各級領導干部和國家機關工作人員的憲法意識和法制觀念，使其掌握憲法的基本知識，樹立忠于憲法、遵守憲法和維護憲法的自覺意識。各級國家行政機關、審判機關和檢察機關都要堅決貫徹憲法，依法行政，公正司法，不斷提高執法人員的素質和執法水平。黨和國家領導人帶頭學習憲法，有助于在全黨全社會營造依法執政、依法治國的良好氛圍。

公民憲法意識如何直接關系到法治國家建設的成敗。憲法的最高權威性體現在它是公民權利保護的根本手段和公民權利救濟的最后措施，因此，胡錦濤強調，要不斷提高人民對憲法的重要地位和重要作用、憲法的基本知識和基本內容、貫徹落實憲法重大意義的認識；要使廣大人民群眾認識到憲法不僅是全體公民必須遵循的行為規范，而且也是保障公民權利的法律武器。為了提高公民憲法意識，他明確要求在全社會廣泛宣傳憲法，各級各類學校要積極運用多種方式，開展豐富多彩、生動活潑的學習憲法活動，普及憲法知識，讓憲法家喻戶曉、深入人心，在全社會形成崇尚憲法、遵守憲法、維護憲法的良好氛圍。

3．健全憲法保障制度。改革以來，我國憲法的實施狀況不斷改善，依照憲法、法律辦事正在成為普遍的行為準則，但也存在著諸多問題。對此，胡錦濤明確指出，要把憲法落到實處，關鍵要抓緊研究和健全憲法監督機制，進一步明確憲法監督程序，使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正。

憲法監督制度是保證憲法正確實施而對違反憲法的行為進行監督的制度。它是維護憲法權威和尊嚴的一項重要制度，是現代政治文明的重要組成部分。由于歷史、現實條件不同，不同國家的憲法監督制度各有不同：有的是由立法機關監督憲法實施；有的是由司法機關監督憲法實施；有的是由專門機關監督憲法實施。我國實行的是由國家權力機關監督憲法實施的制度。對此，胡錦濤有非常詳細的論述。他認為，切實加強法律監督，保證憲法和其他法律得到貫徹實施，是實施依法治國基本方略、建設社會主義政治文明的根本要求。全國人大及其常委會，要從國家和人民的根本利益出發，在立法過程中充分保障憲法規定的公民的自由和權利；要切實擔負起監督憲法實施的職責，堅決糾正各種違憲現象，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究的行為，堅決糾正以言代法、以情枉法、以權壓法的問題，堅決維護國家法制的統一和尊嚴；要切實履行解釋憲法的職能，對憲法實施中的問題做出必要的解釋和說明，使憲法的規定更好地得到落實。地方各級人大及其常委會要切實保證憲法在本行政區域內得到遵守和執行。作為最高領導人，胡錦濤第一次明確提出了“違憲審查”概念，強調要健全憲法監督機制、及時糾正各種違憲行為，加強憲法解釋，使得憲法的實施有了制度保障。而這也正是我國憲法實施中迫切需要解決的問題。

以胡錦濤為總書記的黨的新一代領導集體的憲法思想是黨的前三代領導集體憲法思想在新時期的繼承與發展，它體現了中國共產黨人對中國特色社會主義政治文明建設的高度重視，必將隨著中國特色社會主義事業的發展與中國政治文明建設進程的推進而不斷完善與成熟。

責任編輯 王友海

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