解析現行文件開放主體之一

摘 要：我國政務現行文件開放實踐，目前仍處于繼續探索階段。正確認識現行文件開放主體對促進政務信息開放實踐的健康運行具有現實的指導意義。現行文件開放是一個龐大的社會工程．涉及到多個社會主體，因此現行文件的開放主體也呈現出多元化特點。筆者認為現行文件的開放主體主要有：責任主體、服務主體、權利主體和監督主體，本文論述了責任主體和服務主體的特點、權責及未來走向。

主題詞：現行文件 責任主體 服務主體

隨著政務信息公開實踐的深入開展，作為政務信息重要組成部分的已公開現行文件的開放問題近年來受到人們的廣泛關注?，F行文件開放實踐過程中的重要一筆，是檔案館現行文件閱覽中心的設立，它不僅使實踐的探索更進一步，同時引起了理論界學者們的活躍。

2000年4月深圳市檔案局建立了全國首家文檔資料服務中心。此后，全國各地檔案部門相繼成立了現行文件閱覽中心開展已公開現行文件的利用工作，由檔案部門開展現行文件利用服務似乎已成氣候。于是，關于檔案館是不是已成為現行文件開放主體的討論此起彼伏。筆者認為：對開放現行文件的主體不能籠統而論，開放現行文件的主體具有多元性的特點，在討論開放現行文件的主體之前，需要對主體結構進行理性分析?，F行文件開放主體可以分為責任主體、服務主體、權利主體和監督主體，各主體之間存在一定的內在聯系，分擔不同的權利和義務。筆者在本文中論述了開放現行文件責任主體和服務主體的特點、權責及未來走向，有關權利主體和監督主體的理論內容，將另文討論。

1 責任主體

現行文件開放的責任主體同時也是開放的義務主體。凡是應該納入開放之列的現行文件的形成機關都要承擔相應的責任和義務，它們是現行文件開放的責任主體，同時也是義務主體，這一點業內人士已經基本達成共識。現行的《廣州市政府信息公開規定》、《杭州市政府信息公開規定》規定：“各級人民政府及其職能部門以及依法行使職權的組織是公開義務人，應當依法履行公開政府信息的義務。”《上海市政府信息規定》第五條也將各政府機關定為現行文件開放的責任機構?，F行文件開放責任主體的理論范圍應是政府機關，但實際只包括行政機關、從事行政管理職能的政府機關以及提供公共服務的組織，遠遠小于理論范圍。^[1]

1．1 責任主體具有行政性和準公共性

從世界現行文件開放的背景來看，現行文件開放是社會民主化和法制化發展的必然產物。“二戰”后，民主和法制成為建設文明國家的基本理念．社會生活的規則制定要求體現大多數人的意志。為了保證多數人意志的實現，有關政府活動和工作程序的政務信息相繼被一些國家提上了開放日程。與之相應，法律也賦予公民知情權以保障公民得以平等獲得政府信息。

在我國，黨的十一屆三中全會以來，國家活動開始向公開化的方向發展，公民對政府活動和社會信息的知情權逐步實現并擴大。2001年我國加入WTO后，對信息公開的要求更為迫切，加之SARS等公共突發事件的催化作用，“打造透明政府，公開政務信息”迅速得以實現，這也是現行文件：開放的內在驅動力。我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。獲取政務活動的相關信息是人們管理國家事物的必不可少的途徑。

各國現行文件開放的背景決定了開放現行文件的責任主體是以政府行政機關和具有公共服務義務的組織為主，這使現行文件開放的責任主體具有行政性和準公共性的特點。由于民主化和法制化進程不同步，各國開放現行文件的力度和深度有較大差異，但納入開放之列的機關性質并沒有本質區別，基本是那些具有行政性和準公共性的機構或組織。^[2]

1．2 責任主體具有決定權和授權，并承擔解釋義務

已公開現行文件作為政務信息的一部分，其重要性不言而喻，不是與政務活動有關的所有的現行文件都可以向社會開放，我國明確規定現行文件開放中的幾個“例外”，即：公共利益例外、商業利益例外和個人利益例外。因此，開放前的鑒定和選擇備受責任主體的重視。責任主體一方面對將要開放的對象性文件的范圍具有決定權；另一方面可以授權給特定部門來具體實施開放工作。為了規避責任主體在行使上述權利時的隨意性，很多國家相繼出臺相關法規來加以引導，美國《信息自由法》的相關條款列出了豁免開放的范圍，如商業信息中的商業秘密、來源于他人具有保密性或特權的商業或財務信息就豁免開放。我國《政府信息公開條例》(草案)規定現行文件原則上都應該向公眾開放，只有上述例外信息除外?！稄V州市政府信息公開規定》規定：政府信息“以公開為原則，以不公開為例外”；信息不公開，公民可依法起訴政府等。

責任主體作為文件的形成機關，不僅對對象性文件的形成背景、文件性質、密級程度以及文件產生的目的和作用有較為詳盡的理解和把握，而且仍然控制著這些文件的所有權，由這些部門承擔相應的解釋義務最具合理性和可行性?！墩畔⒐_條例》(草案)第三十條規定“縣級以上人民政府應明確負責政府信息公開的管理機關，各政府機關應明確本機關的負責政府信息公開的管理機構”。政府機關對政務信息公開的管理，包括公開信息時向公眾答疑解難，解釋國家的大政方針、政務活動的程序規則等。

2 服務主體

服務主體指具體承擔現行文件開放服務的部門，從我國目前的實踐來看，現行文件開放的服務主體具有多元性的特點。我國現行文件開放初步呈現出政府機關檔案室、檔案館現行文件閱覽中心、行政服務中心等多位一體的服務格局。

2．1 政府行政機關檔案室

政府機關開放現行文件有三種形式，一是在機關內部檔案室開辟利用專欄；二是通過政府公共網站。政府行政機關作為現行文件形成單位，由它們指定機關內部檔案室或行政服務中心承擔開放利用服務順理成章。文件形成部門與機關檔案室之間的指定關系，在現行文件來源、開放范圍把握和豁免開放舉證等方面具有絕對優勢。但也具有固有弊端．機關檔案室難于為公眾所了解，利用效果大打折扣。

2．2 檔案館

在檔案館設立現行文件利用中心，檔案館將其視為拓展職能的契機，具有較高的積極性，形勢如火如荼?！皺n案館作為保管和利用檔案的基地，具有管理文件的成熟經驗和獨特優勢?，F行文件利用中心既彌補了館藏不足，又延伸了檔案館工作職能．兩者相得益彰。檔案部門與文件形成部門有密切聯系，對不同層次、不同范圍、不同內容的文件信息資源的形成規律、使用價值、處理程序、管理狀況等都比較熟悉，對齊全、完整的收集有關職能部門的文件有一定優勢，同時還可以對各單位文件報送工作進行監督，便于建立收集網絡。檔案館具有保管好文件的基礎設施和對外開放的服務體系。依托檔案館建立文件服務中心符合文檔一體化趨勢，發揮檔案館固定利用群體的利用熱情”。^[3]一時間，由檔案館設立現行文件服務中心得到了包括檔案館和學者在內的廣泛吹捧。然而冷靜的觀察之后，我們發現檔案館設立現行文件利用中心，一方面，其合法性并未在相關政務信息公開的法律法規中得到認同，檔案館代行開放有人將其形容為“檔案館的一腔熱情”并不過分；另一方面，檔案館提前涉足現行文件的管理利用工作與文件生命周期理論“文件不同的運動階段對應不同的保管方式、管理地點”的基本詮釋相矛盾，其合理性也受到質疑。此外，開放現行文件屬于政府職能，檔案館是國家的科學文化事業單位，現行文件開放這一行政味濃厚的工作由檔案館代行，給人以職能分工混亂之感。檔案館作為現行文件的服務主體，前景不容樂觀。

2．3 行政服務中心

行政服務中心是順應政府業務職能重組的產物，是政府對外服務的窗口以及與外界交流的平臺。目前，部分縣、市人民政府將準備開放的對象性現行文件交與行政服務中心，由行政服務中心承攬對外服務任務，政府行政機關仍掌握一切開放前和開放后的決定和控制事宜。筆者調查的安徽省寧國市，設立了行政服務中心，其職能之一便是提供現行文件開放服務，門庭若市，得到了市民的高度贊譽。

由行政服務中心提供現行文件開放服務，不失為現行文件服務主體選擇的一個重大進步。行政服務中心職能合法，權利和義務明晰，有專業化的工作人員和良好的利用環境。此外，中心廣泛的社會影響力對現行文件利用效果能起到正面推動作用。

多位一體的服務格局具有一定的優越性，如便于發揮各主體的強勢特色，形成優勢互補；為公眾提供多點查閱，擴大服務面和社會影響。然而這樣的服務格局也存在不容回避的缺陷，一是文件形成機關需要多頭報送準備開放的已公開現行文件，一方面給文件形成機關增加了不必要的工作量，另一方面文件多重備份，等到鑒定和銷毀時，可能出現“一存俱存、一毀俱毀”的局面；二是政務信息公開已成為國際化的大趨勢，則現行文件開放必將得到長久的堅持，最終將要制度化和規范化，多重服務主體并存，體制混雜的狀態，對開放制度的建立十分不利。鑒于此，筆者認為：多服務主體并存并非長久之計，已公開現行文件的開放也需要建立一套上下級溝通、協調有序的開放體系，并且應逐步形成監督機制，現行文件開放服務主體的最終走向應以行政服務中心為主，機關檔案室為輔。檔案館則應繼續以耕耘它本來的社會角色和職能分工為宜，即保管和向社會提供國家需要永久保存的歷史檔案。

2．4 服務主體的權利和義務

權利和義務是法律為適應社會實踐活動的需要給予特定活動中的行為人一定的便利以及為享受這種便利所必須付出的代價。為確保現行文件開放的順利實施及實施效果，必須對服務主體的權利和義務進行明確分割。由于服務主體的多元化，各服務主體與責任主體之間關系的不同，不同服務主體的權利和義務從理論上講應該是有區別的，但這并不影響它們對一些共有權利的分享和相同義務的承擔。

幾年來，現行文件開放實踐已經基本勾勒出這些共有權利和義務的輪廓。現行文件開放的服務主體享有的權利包括：收集權、開放權、加工權、補償權。收集權指現行文件的服務主體有快速獲得責任主體提供的對象性現行文件的權利，現行文件在形成單位保存30天．就應該移交服務主體提供開放利用服務。開放權指現行文件服務主體有權主動或應公眾請求向社會開放已收集的現行文件。加工權指服務主體有權根據文件保管的實際條件和公眾的利用習慣對收集來的文件進行必要的整理。如使原本雜亂無章的文件有序化、根據文件內容編制檢索工具和利用者指南等。補償權指服務主體為補償服務的成本支出，有權要求取得國家財政投人以及對超出義務范圍的服務項目服務收取適當服務費。服務主體必須履行的義務包括：告之義務、協助義務、安全義務。告之義務包括兩方面，一方面針對利用者而言，服務主體有向利用者宣傳文件利用范圍、利用程序、文件產生的部分背景信息等義務；另一方面還承擔向責任主體定期或不定期匯報利用情況等義務。協助義務指服務主體需要向利用者提供利用幫助，包括口頭協助和書面協助兩種形式，口頭協助主要指提供咨詢服務，書面協助如編制利用指南等。安全義務指服務主體需要對保管范圍內的現行文件的實體安全和內容安全負絕對法律責任，服務主體在具備優良的保管設施，使文件實體免受人為損害，并最大限度地延緩其自然老化的速度的同時，還有義務保護文件內容安全免受侵犯等。需要指出的是，檔案室作為服務主體，由于它是文件形成單位的內部組織，受文件形成單位的指定，其權利和義務的最終承擔者還是文件的形成單位，即現行文件開放的責任主體，所以，它還應承擔舉證義務。

正確認識現行文件開放主體對促進政務信息開放實踐的健康運行具有現實的指導意義。我國政務現行文件開放，目前仍處于繼續探索階段，如何完善該項工作是今后我們必須面臨和繼續探討的重大課題。

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