行政程序法：依法行政的保障

行政程序法一旦制定實施，將使中國法治政府建設上升一個很大的臺階，同時，還將具有憲政發展的意義。

新聞背景：據報道，制定行政程序法已列入十屆全國人大常委會的立法規劃，全國人大常委會法制工作委員會已經開始征求意見，進行立法調研。曾有學者指出，統一的行政程序法典的制定與實施，是中國行政法制現代化的必然要求和必然結果。國務院在2004年3月印發的《全面推進依法行政實施綱要》中也明確指出要“理順行政執法體制，加快行政程序建設，規范行政執法行為”。

行政法體系：雖初具規模，但建設較晚尚不完善

□我國行政法體系的現狀如何？對我國的依法行政有什么影響？

■毛壽龍：市場經濟的發展，需要有良好的法制基礎，其中之一就是法治政府。在實體上，法治政府必須有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究；在程序上，它在實施行政行為的時候必須遵循公開、公正、公平的正當法律程序。

我國行政法制建設可以說已經初具規模，大的有憲法和組織法，就行政機關具體運作來說，目前已經制定了行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政許可法，還有行政強制法等。目前正在修訂行政訴訟法、國家賠償法，行政程序法已經開始進入立法規劃。現有的行政法體系已經在相當程度上規范了我國政府的行政行為。

□什么是行政程序？什么是行政程序法？為什么要在這個時候制定行政程序法？是否與我國目前行政法體系不完善有關？

■楊海坤：對普通百姓而言，行政程序或許還是個比較陌生的術語，但近些年來不斷見諸媒體的各類“聽證會”，已經使人感受到行政程序的“魅力”。由于受傳統的重實體、輕程序觀念的影響，我國對于程序方面的立法往往不如對于實體方面立法來得重視，尤其是有關對行政機關行政行為方面程序的要求歷來是一個盲區。政府行為要不要依法，尤其是需不需要依照法定程序辦事，過去在許多人頭腦中的答案是否定的，至少是模糊的。

然而，這些年來情況已經有所改觀。特別是我國行政訴訟法的頒布和實施，使人們開始意識到行政機關必須依法辦事，其中包括必須依法定程序辦事，由于行政機關違反法定程序而被公民告上法庭遭至敗訴的報道也不斷見諸報端。當然，情況也不容過于樂觀，雖然我國近10多年來相繼制定了行政處罰法、行政許可法、治安管理處罰法等重要行政法律。但從整體上看，我國行政法律、法規中程序法不發達、不清晰的情況依然存在，許多程序性規范往往混雜甚至淹沒在實體法中，對程序的規定過于原則、籠統，尤其缺乏統一性和可操作性，而且還有許多重要的行政行為仍然處于“無法可依”的無序狀態。

■毛壽龍：我國的依法行政、法治政府建設時間還比較短，行政法體系還有很多不完善的地方。比如，行政訴訟法存在訴訟范圍限制比較狹窄等問題，公民起訴政府依然面臨成本大、訴訟難等很多問題。國家賠償法存在賠償程序缺陷，而且賠償額也偏低，結果執行10多年，國家賠償案例偏少，所以不足以控制相關國家權力的侵權問題。行政處罰法和行政許可法在很大程度上改變了政府的行政處罰和行政許可無法可依的問題，但也面臨處罰權和許可權集中和分散之爭。為了解決當前的問題，法律規定了過于集中的行政處罰權和許可權，但實踐表明反而不利于行政處罰和許可行為依法行政。

這些單行行政法，都在各自的領域規定了相關的行政程序，改變了我國行政行為重實體輕程序的傾向。但到目前為止還沒有一個行政程序法。這使得我國的行政法制建設長期處于缺乏正當程序的狀態。不僅行政效率很難提高，而且公民權利也很難得到正當程序的保護。

行政程序法的制定和出臺，不僅具有法治政府的意義，還具有憲政發展的意義

□行政程序法列入了人大的立法規劃，一旦制定實施將產生什么影響？

■毛壽龍：行政程序法列入立法規劃，是一個大喜事，一旦制定實施，將彌補我國行政法的重要空白，讓中國法治政府的建設上升一個很大的臺階。所以，很多人都評論說，“令人鼓舞”。如果在本屆人大或者下屆人大通過，將實質性地推進中國法治政府的進程。

另外，由于中國是一個行政主導的國家，立法和司法都比較弱。立法和司法的活動目前都有相應的程序性法律可依，立法機關有了立法法，司法機關有各種各樣的訴訟法，但行政卻缺乏程序性法律約束。這已經阻礙了我國憲政發展的進程。在這個意義上，行政程序法的制定和出臺，不僅具有法治政府的意義，還具有憲政發展的意義。

□我們應該以一種怎樣的態度看待行政程序法列入立法規劃？期望值該不該太高？

■毛壽龍：一個國家是否能夠實現法治政府，往往取決于多方面的條件和努力。中國的歷史上缺乏法治的傳統，尤其是缺乏憲政和法治政府的傳統；中國的民情也習慣于在人治政府條件下生活，公民往往缺乏基本權利制度的保護。在這種情況下，依靠一個行政程序法來實現法治政府和憲政，其負擔會顯得很重。因為傳統的改變、民情的變化，很難通過一兩部法律的推出得以實現。在傳統和民情不利于憲政和法治政府建設的情況下，通過立法來推進憲政和法治政府的必要性會更強，但難度也會大得多。

不過，期望不應該太高，并不意味著我們不能有夢想，只是我們在實際行動中應該更加努力，并且要做好準備。要實現憲政和法治政府，任重道遠。

程序法內容：需要行政效率與公民權利保護并重

□行政程序法在立法過程中，需要突出強調哪些方面的內容？

■毛壽龍：行政程序法在立法過程中，在價值層次，需要關注行政效率和公民權利保護并重。中國政府的行政管理現代化水平應該說是比較低的，所以，行政成本高，行政效率比較低下。行政程序法如果不重視降低行政成本，提高行政效率，就很容易阻礙我國行政管理水平的現代化。在中國行政管理的傳統中，一般都很少重視保護公民的基本權利和利益，也忽視公民對行政管理的參與，忽視立法和司法對行政行為的監督，也忽視媒體對行政行為的輿論監督。行政程序法，應該著重考慮如何保護公民的基本權利，在程序上引入公民參與，引入立法和司法以及媒體對行政行為的監督。

□那么，制定行政程序法時，究竟應該如何考慮保護公民的基本權利呢？

■楊海坤：信息公開制度、聽取意見制度、說明理由制度、管轄制度、告知制度、回避制度、證據制度、救濟制度等制度必須建立，而且要有明確而細致的程序規定。這些基本的制度和程序如果不能確立，行政程序法就會淪為空談。

同時，必須確定違反行政程序的法律責任。這是行政程序法必須解決的問題。大家知道，沒有法律責任的法至多只能引起空氣的顫動，而且最終會使人民失望。

然而，違反行政程序的法律責任一直是相當困惑的難題。一般而言，行政程序可以分為法定程序和非法定程序，有的國家稱之為強制性程序和任意性程序。對于非法定程序，行政機關有采用或不采用、這樣運用或那樣運用的選擇的權力，但對于法定程序，行政機關應該嚴格遵守，特別是法律明確規定的帶有強制約束力的行政程序，行政機關不能陽奉陰違。

違反法定程序的行政行為屬于違法行為，行為人必然要受到法律的追究。這里又要區分為兩種情況，一種是很輕微的瑕疵，對于行政相對人不造成損失，那么可以采取補正等方法；如果違法情況比較嚴重，構成較明顯的瑕疵，那么會由有關部門或機構予以撤消，造成公民損失的應予以賠償；還有一種更嚴重的情況，即構成違反行政程序法的嚴重瑕疵，那就可能宣告行政行為無效，也不允許行政機關再作出此種行為。

□國外的行政程序法都具有哪些特點？能給我們立法帶來哪些啟示？

■毛壽龍：不同的國家，行政程序法有不同的特點。不過，一般來說，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，其憲政和法治的傳統比較深厚，民情也比較適合于法治政府。所以，他們即使法律上存在一些問題，比如英國沒有成文憲法，很多國家都沒有專門的行政許可法，等等，但他們的憲政和法治，卻依然在傳統和民情的支持下很有生命力。從法律來說，大陸法系國家的行政程序法比較注重效率，而英美法系國家的行政程序法比較注重公民權利的保護。這也是與不同國家的法治發展道路有關系的。就中國的情況來說，行政效率的提高和公民權利的保護，同樣存在著強烈的需求。在這種情況下，我們就需要不僅重視提高行政效率，而且也要加強保護公民的權利。

當然，就一些立法技術來說，發達國家的很多經驗都是值得我們借鑒的。但在借鑒經驗的時候，也要立足于我們國家傳統、民情，以及當前所面臨的具體的問題。比如，我們國家行政權力缺乏邊界，政府和政黨、政府和公民社會組織（如社團）、政府和企業（國有企業）、政府和事業單位等，關系不很清楚；政黨組織、一些社團、一些壟斷性的國有企業、國家的事業單位，很多都擁有行政權力，起著準行政組織的作用，行政程序法就應該體現這一特色，系統地規范政府與不同組織之間的關系。

（毛壽龍，浙江奉化人，北京大學政治學博士。中國人民大學行政管理學系主任、行政管理學研究所所長、教授、博士生導師，制度分析與公共政策研究中心主任。楊海坤，蘇州大學王健法學院教授、博士生導師、重點學科和211工程子項目負責人，兼任蘇州大學東吳比較法研究所所長、《東吳法學》主編。）