巨資輕軌背后的政府抉擇

政府的公共管理不僅體現(xiàn)于以內(nèi)部取向關注當前和短期的公共事務，而且要求管理者考慮外部環(huán)境、長遠目標以及如何通過資源的優(yōu)化配置去實現(xiàn)目標。

[案例]

“開往春天的輕軌”遭遇寒流

2004年7月28日，投資21.99億元建設的武漢軌道交通1號線一期工程(輕軌)開通。1號線一期工程西起宗關，東至黃浦路，全長10多公里，沿線共設10個車站，輕軌試行時，數(shù)十萬市民爭先試乘，場面火爆。媒體稱其為“開往春天的輕軌……能夠緩解地面交通緊張……標志著武漢的交通進入軌道交通時代……”。然而，正式運營后卻大鬧客荒，至今累計乘客600余萬人次，運營商入不敷出，并且“武漢交通擁堵路段的壓力還未得到真正緩解”。現(xiàn)在，輕軌二期試驗段開工，從宗關向漢口西部的吳家山挺進。

與公共汽車等常規(guī)公共交通運輸工具相比，輕軌運量大、速度快，是現(xiàn)代化城市公共交通的大動脈；它污染小、能耗低、乘坐舒適安全，被稱為“綠色交通”，對實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。然而武漢市輕軌運行一年來，經(jīng)營情況卻不甚理想。眾多市民擔心：輕軌，會不會成為江城一個沉重的包袱？先后投資幾十億建輕軌，到底值不值？

[解讀]

掣肘因素與解決方案

對有800萬人口的特大城市武漢來說，城市客運交通再不妥善解決，勢必制約經(jīng)濟的發(fā)展。鑒于地鐵的造價過于昂貴，非目前武漢經(jīng)濟能力所能承受，輕軌交通成為優(yōu)先選擇。武漢輕軌現(xiàn)在最主要的問題是客流嚴重不足，原因主要有以下幾個方面。

一是線路短，沒有形成網(wǎng)絡。按國際通行理論，線路長度是乘行距離的3-4倍，才能充分發(fā)揮道路應有的交通作用。據(jù)調(diào)查，武漢居民平均乘行距離為7.76公里，而輕軌一期長度才10公里，明顯達不到這個比例標準，因此其對客流的輻射作用有限。同時，武漢位于長江與漢水的交匯處，兩江穿城而過，形成了兩江隔三鎮(zhèn)的交通格局，跨江交通在武漢城市交通中有著舉足輕重的作用。而武漢輕軌1號線一期全部處于漢口，不具備跨江功能，與公交線路相比，輕軌運量大、速度快的優(yōu)勢難以體現(xiàn)。

二是輕軌線路與公交線路重疊，并且換乘不便。武漢輕軌1號線一期工程從宗關至黃浦路，在該方向上，沿中山大道、京漢大道、解放大道運營的公交線路多達幾十條，有許多與其重疊。而且公交線路與輕軌相比，線路更長，覆蓋面更廣，更加便利。同時武漢公交線路換乘系數(shù)低，還不到1.1，大部分情況下，市民出行選擇公交無須換乘即可到達目的地，而如果選擇輕軌，則很有可能需要換乘，據(jù)調(diào)查，輕軌與公交站點一般相距近300米，最遠的達到800米，乘客一般不愿再走上一大段路去換乘輕軌。

三是客流培育時間短。對軌道交通而言，一般需要經(jīng)過近3年，甚至更長的時間培育才會形成穩(wěn)定的客流。武漢輕軌1號線一期工程于2005年9月正式運營，在未形成軌道交通網(wǎng)絡的情況下，客流需要較長一段時間的醞釀培育。

對于目前輕軌二期剛開工，就軌道交通1號線一期10公里未形成軌道交通網(wǎng)絡而言，收回成本不太可能，但當?shù)卣梢酝ㄟ^對各種交通資源的整合和規(guī)劃來改善武漢輕軌運營狀況。當前武漢輕軌線路短與公交路線重疊的問題，可以考慮調(diào)整和減少京漢大道沿線的公交線路，降低公交線路對輕軌造成的壓力。同時，應該注重公交線路與輕軌的銜接，為乘客的換乘提供方便，從而使部分客流選擇輕軌，提高客流量。而對客流的培育，除了形成網(wǎng)絡、方便轉(zhuǎn)乘還要票價科學，如該市調(diào)低票價就是一種嘗試。

專家還建議，建設軌道交通的同時，要注意結(jié)合公交導向型開發(fā)模式進行城市開發(fā)，對沿軌道線等交通軸線進行土地開發(fā)布局。武漢輕軌主要沿京漢大道修建，而京漢大道是在原京漢鐵路的基礎上修建的，沿線多是老城區(qū)，娛樂服務和商業(yè)設施相對較少，對客流的吸引相對較弱。因此，政府部門應加大輕軌沿線的開發(fā)力度，促進沿線特別是站點周圍400-450m范圍內(nèi)的商業(yè)、服務業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強輕軌對客流的吸引能力。

[啟示]

近年來，由于機動車數(shù)量大幅度增長，而機動車制造水平又低，道路路況條件很差，機動車廢氣污染嚴重，加上我國城市現(xiàn)有道路幾乎都沒有防治噪聲措施，而城市快速道路、高架橋和立交橋的大量興建，使得城市交通噪聲明顯提高。未來，城市機動車化程度還將有更大的發(fā)展，交通環(huán)境對城市居住環(huán)境質(zhì)量的影響以及危害居民健康和生存的矛盾將更為突出。同時，城市資源有限，不可能靠大量修路來解決交通擁堵問題。軌道交通大運量，可減少家庭小車消費，緩解城市道路擁擠，減輕城市污染。要改善大城市的交通困擾問題，發(fā)展大、中客運量的快速軌道交通系統(tǒng)是大趨勢。因此，從戰(zhàn)略角度來考量，還不能因武漢輕軌運營初期出現(xiàn)困境，過早地給這項決策下是非成敗的結(jié)論。

公共部門的戰(zhàn)略管理

軌道交通項目屬于公益性城市基礎設施工程，歸根到底它是公共性與私人性并存的公共產(chǎn)品，其效益具有外溢性和間接性，不僅體現(xiàn)在微觀經(jīng)濟效益本身，而且體現(xiàn)在巨大的外部宏觀社會經(jīng)濟效益，對整個城市發(fā)展和社會進步具有舉足輕重的作用。

政府提供的服務不是以營利為目的，這就決定了提供公共服務物品的供應商不可能僅以經(jīng)濟效益為中心。政府投資建廣場、整綠地、維護公共設施，哪項工程不是純粹“花錢”？問題的關鍵是這些錢“花”的是否“值”，是否換來相應的社會效益。因此，政府在輕軌投資中講社會經(jīng)濟效益，就是強調(diào)投入資金的社會效益最大化。在這一價值目標實現(xiàn)的前提下，即便輕軌交通出現(xiàn)合理虧損，投資依然具有效益，屬有效投資，它極大地促進了所在城市和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。眾所周知，城市快速軌道交通的修建，不僅需要龐大的資金與長期的時間準備，而且還伴隨著需求的不確定性和需求的長期性，對其合理性的評價指標只能是其社會效益。從北京、上海、廣州等地的軌道交通運營看，隨著線路延伸、路網(wǎng)形成，客流明顯上升，且上升比例大大超過了線路增加的比例。對于武漢輕軌，乘客普遍認為：武漢這個大城市確實需要軌道交通，如果覆蓋站點更多、票價與公交車相差不遠，大家會選擇輕軌。而且，隨著線路建設增加、網(wǎng)絡的形成，乘坐的人會越來越多，效益會越來越好。

軌道交通公司作為公共企業(yè)，既是“公共的”，又是“企業(yè)的”。政府提供的服務雖然不能像企業(yè)一樣追求利潤最大化，但是他要像企業(yè)對待顧客一樣追求最高的效益，這就是西方所謂的建設服務型政府。因此，武漢輕軌投資雖具有合理性，但在實施過程中仍要進行嚴格的經(jīng)濟效益考核。這種考核與對企業(yè)的經(jīng)營考核性質(zhì)內(nèi)容完全一樣，只是將最大化盈利變成最小化虧損而已。

政府的公共管理不僅體現(xiàn)于以內(nèi)部取向關注當前和短期的公共事務，還要求管理者考慮外部環(huán)境、長遠目標以及如何通過資源的優(yōu)化配置去實現(xiàn)目標。作為服務型政府，管理者在作決策時不僅要體現(xiàn)公眾不同的利益訴求，而且要以一種戰(zhàn)略性視野處理眼前與長遠利益的關系。戰(zhàn)略管理途徑力圖著眼于處于與外部環(huán)境發(fā)生相互作用的組織，系統(tǒng)考慮組織的未來遠景、長期目標和近期目標。用納特和巴可夫的話說，“戰(zhàn)略管理處理這樣一個關鍵問題，即為面臨著日益增加的不確定性未來的組織定位”。無疑，戰(zhàn)略管理在公共部門的地位越來越重要。

就此案例而言，政府的管理者體現(xiàn)了戰(zhàn)略管理思想，即考慮到輕軌利于經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略前景，又同時兼顧改善當前的輕軌營運效益，最終達到經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)環(huán)境效益三者和諧統(tǒng)一的政策目的，而不是短視的關注于現(xiàn)在1號線路一期工程的財務報表。

總之，對城市軌道交通必須有一個正確的認識，雖然它在減輕地面交通壓力、疏散城市中心區(qū)人口、改善城市環(huán)境等方面起著積極作用，同時它也存在初始投資規(guī)模大、經(jīng)營成本高、投資回收期長等弊端，其本身微觀的投資盈利是一個世界性的難題。軌道交通項目具有非排它性和公共性，其效益具有外溢性和間接性，軌道的經(jīng)濟效益依存于軌道的社會效益，同時，軌道的社會效益也依存于軌道的經(jīng)濟效益。對于特大城市武漢，隨著輕軌二號線、三號線線路增加，進而形成軌道交通網(wǎng)絡，必定會實現(xiàn)城市經(jīng)濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一。