巨資輕軌背后的政府抉擇

政府的公共管理不僅體現于以內部取向關注當前和短期的公共事務，而且要求管理者考慮外部環境、長遠目標以及如何通過資源的優化配置去實現目標。

[案例]

“開往春天的輕軌”遭遇寒流

2004年7月28日，投資21.99億元建設的武漢軌道交通1號線一期工程(輕軌)開通。1號線一期工程西起宗關，東至黃浦路，全長10多公里，沿線共設10個車站，輕軌試行時，數十萬市民爭先試乘，場面火爆。媒體稱其為“開往春天的輕軌……能夠緩解地面交通緊張……標志著武漢的交通進入軌道交通時代……”。然而，正式運營后卻大鬧客荒，至今累計乘客600余萬人次，運營商入不敷出，并且“武漢交通擁堵路段的壓力還未得到真正緩解”。現在，輕軌二期試驗段開工，從宗關向漢口西部的吳家山挺進。

與公共汽車等常規公共交通運輸工具相比，輕軌運量大、速度快，是現代化城市公共交通的大動脈；它污染小、能耗低、乘坐舒適安全，被稱為“綠色交通”，對實現城市可持續發展具有重要意義。然而武漢市輕軌運行一年來，經營情況卻不甚理想。眾多市民擔心：輕軌，會不會成為江城一個沉重的包袱？先后投資幾十億建輕軌，到底值不值？

[解讀]

掣肘因素與解決方案

對有800萬人口的特大城市武漢來說，城市客運交通再不妥善解決，勢必制約經濟的發展。鑒于地鐵的造價過于昂貴，非目前武漢經濟能力所能承受，輕軌交通成為優先選擇。武漢輕軌現在最主要的問題是客流嚴重不足，原因主要有以下幾個方面。

一是線路短，沒有形成網絡。按國際通行理論，線路長度是乘行距離的3-4倍，才能充分發揮道路應有的交通作用。據調查，武漢居民平均乘行距離為7.76公里，而輕軌一期長度才10公里，明顯達不到這個比例標準，因此其對客流的輻射作用有限。同時，武漢位于長江與漢水的交匯處，兩江穿城而過，形成了兩江隔三鎮的交通格局，跨江交通在武漢城市交通中有著舉足輕重的作用。而武漢輕軌1號線一期全部處于漢口，不具備跨江功能，與公交線路相比，輕軌運量大、速度快的優勢難以體現。

二是輕軌線路與公交線路重疊，并且換乘不便。武漢輕軌1號線一期工程從宗關至黃浦路，在該方向上，沿中山大道、京漢大道、解放大道運營的公交線路多達幾十條，有許多與其重疊。而且公交線路與輕軌相比，線路更長，覆蓋面更廣，更加便利。同時武漢公交線路換乘系數低，還不到1.1，大部分情況下，市民出行選擇公交無須換乘即可到達目的地，而如果選擇輕軌，則很有可能需要換乘，據調查，輕軌與公交站點一般相距近300米，最遠的達到800米，乘客一般不愿再走上一大段路去換乘輕軌。

三是客流培育時間短。對軌道交通而言，一般需要經過近3年，甚至更長的時間培育才會形成穩定的客流。武漢輕軌1號線一期工程于2005年9月正式運營，在未形成軌道交通網絡的情況下，客流需要較長一段時間的醞釀培育。

對于目前輕軌二期剛開工，就軌道交通1號線一期10公里未形成軌道交通網絡而言，收回成本不太可能，但當地政府可以通過對各種交通資源的整合和規劃來改善武漢輕軌運營狀況。當前武漢輕軌線路短與公交路線重疊的問題，可以考慮調整和減少京漢大道沿線的公交線路，降低公交線路對輕軌造成的壓力。同時，應該注重公交線路與輕軌的銜接，為乘客的換乘提供方便，從而使部分客流選擇輕軌，提高客流量。而對客流的培育，除了形成網絡、方便轉乘還要票價科學，如該市調低票價就是一種嘗試。

專家還建議，建設軌道交通的同時，要注意結合公交導向型開發模式進行城市開發，對沿軌道線等交通軸線進行土地開發布局。武漢輕軌主要沿京漢大道修建，而京漢大道是在原京漢鐵路的基礎上修建的，沿線多是老城區，娛樂服務和商業設施相對較少，對客流的吸引相對較弱。因此，政府部門應加大輕軌沿線的開發力度，促進沿線特別是站點周圍400-450m范圍內的商業、服務業和房地產業的發展，增強輕軌對客流的吸引能力。

[啟示]

近年來，由于機動車數量大幅度增長，而機動車制造水平又低，道路路況條件很差，機動車廢氣污染嚴重，加上我國城市現有道路幾乎都沒有防治噪聲措施，而城市快速道路、高架橋和立交橋的大量興建，使得城市交通噪聲明顯提高。未來，城市機動車化程度還將有更大的發展，交通環境對城市居住環境質量的影響以及危害居民健康和生存的矛盾將更為突出。同時，城市資源有限，不可能靠大量修路來解決交通擁堵問題。軌道交通大運量，可減少家庭小車消費，緩解城市道路擁擠，減輕城市污染。要改善大城市的交通困擾問題，發展大、中客運量的快速軌道交通系統是大趨勢。因此，從戰略角度來考量，還不能因武漢輕軌運營初期出現困境，過早地給這項決策下是非成敗的結論。

公共部門的戰略管理

軌道交通項目屬于公益性城市基礎設施工程，歸根到底它是公共性與私人性并存的公共產品，其效益具有外溢性和間接性，不僅體現在微觀經濟效益本身，而且體現在巨大的外部宏觀社會經濟效益，對整個城市發展和社會進步具有舉足輕重的作用。

政府提供的服務不是以營利為目的，這就決定了提供公共服務物品的供應商不可能僅以經濟效益為中心。政府投資建廣場、整綠地、維護公共設施，哪項工程不是純粹“花錢”？問題的關鍵是這些錢“花”的是否“值”，是否換來相應的社會效益。因此，政府在輕軌投資中講社會經濟效益，就是強調投入資金的社會效益最大化。在這一價值目標實現的前提下，即便輕軌交通出現合理虧損，投資依然具有效益，屬有效投資，它極大地促進了所在城市和地區的經濟發展。眾所周知，城市快速軌道交通的修建，不僅需要龐大的資金與長期的時間準備，而且還伴隨著需求的不確定性和需求的長期性，對其合理性的評價指標只能是其社會效益。從北京、上海、廣州等地的軌道交通運營看，隨著線路延伸、路網形成，客流明顯上升，且上升比例大大超過了線路增加的比例。對于武漢輕軌，乘客普遍認為：武漢這個大城市確實需要軌道交通，如果覆蓋站點更多、票價與公交車相差不遠，大家會選擇輕軌。而且，隨著線路建設增加、網絡的形成，乘坐的人會越來越多，效益會越來越好。

軌道交通公司作為公共企業，既是“公共的”，又是“企業的”。政府提供的服務雖然不能像企業一樣追求利潤最大化，但是他要像企業對待顧客一樣追求最高的效益，這就是西方所謂的建設服務型政府。因此，武漢輕軌投資雖具有合理性，但在實施過程中仍要進行嚴格的經濟效益考核。這種考核與對企業的經營考核性質內容完全一樣，只是將最大化盈利變成最小化虧損而已。

政府的公共管理不僅體現于以內部取向關注當前和短期的公共事務，還要求管理者考慮外部環境、長遠目標以及如何通過資源的優化配置去實現目標。作為服務型政府，管理者在作決策時不僅要體現公眾不同的利益訴求，而且要以一種戰略性視野處理眼前與長遠利益的關系。戰略管理途徑力圖著眼于處于與外部環境發生相互作用的組織，系統考慮組織的未來遠景、長期目標和近期目標。用納特和巴可夫的話說，“戰略管理處理這樣一個關鍵問題，即為面臨著日益增加的不確定性未來的組織定位”。無疑，戰略管理在公共部門的地位越來越重要。

就此案例而言，政府的管理者體現了戰略管理思想，即考慮到輕軌利于經濟社會發展的戰略前景，又同時兼顧改善當前的輕軌營運效益，最終達到經濟效益、社會效益、生態環境效益三者和諧統一的政策目的，而不是短視的關注于現在1號線路一期工程的財務報表。

總之，對城市軌道交通必須有一個正確的認識，雖然它在減輕地面交通壓力、疏散城市中心區人口、改善城市環境等方面起著積極作用，同時它也存在初始投資規模大、經營成本高、投資回收期長等弊端，其本身微觀的投資盈利是一個世界性的難題。軌道交通項目具有非排它性和公共性，其效益具有外溢性和間接性，軌道的經濟效益依存于軌道的社會效益，同時，軌道的社會效益也依存于軌道的經濟效益。對于特大城市武漢，隨著輕軌二號線、三號線線路增加，進而形成軌道交通網絡，必定會實現城市經濟效益和社會效益的有機統一。