非稅收入規范化管理的一些想法

政府非稅收入，是指政府用收費、基金、罰款、攤派、贊助等方式籌集的用于履行政府職能的收入。它是財政收入的重要組成部分，是增強地方財力，發展地方經濟的重要收入來源，在地方財政經濟建設中具有重要意義。它既不同于稅收(其強制性沒有稅收強，且包含有償性部分)，也不同于預算外資金(其范圍與預算外資金不完全一致)。目前，我國各級政府部門都存在著大量的收費、基金等非稅收入，在政府全部的公共收入中(不僅局限于政府預算內、外收入)占據了很大的比重，對微觀經濟運行和國家宏觀經濟的調控都具有重大的影響。

但是，，在我國的非稅收入中，合理的和不合理的，合法的和不合法的混雜在一起，給非稅收入管理帶來很大難度，由此而造成了社會分配不公、腐敗現象屢禁不止等諸多問題，加強非稅收入的規范化管理已迫在眉睫。因此，筆者想從四個方面來闡述如何加強非稅收入的規范化管理：

一、非稅收入管理的現狀

1、從當前非稅收入管理的實踐來看，在縣級財政中，由于分稅制財政體制不完善，事權與財權不統一，地方財力不足，一般預算內資金只能保吃飯，基礎設施建設、社會經濟發展甚至機關正常運轉等諸多投入只能依靠非稅收入予以保障，因此以收費的為主體的非稅收入成為政府發展社會公益事業的一種主要籌資手段和形式。

2、由于受計劃經濟條條塊塊的影響，政府財權有些還分散在各個職能部門，肢解財力的現象還時有發生。加強非稅收入規范化管理，則有利于集中財力辦大事，增強政府宏觀調控能力。

3、在當前發展是第一要務的前提下，地方政府進行招商引資，引進聯合，培植地方財源等方面一般都有一些優惠政策，由于國家對稅收政策控制較嚴，因此只能在非稅收入方面予以保障，如土地、房產、設備、水電、資源等方面提供比較優厚的條件，減輕企業成本和負擔，從而發展壯大地方經濟，促進非稅收入的大幅度增長。

4、近年來，一些部門和地方受利益的驅動，不適當地擴大有償服務范圍，將政府部門的行政權力有償化，在經濟利益的強力驅動下，隨意擴大籌資渠道，把服務與收費、管理與收費等同起來，擅自設立收費項目、擴大收費范圍或提高收費標準，私設小金庫，隨意建造樓堂館所，甚至侵吞國家財產，不僅擾亂了財經秩序，侵蝕了國家稅基，肢解了財政職能，而且加重了企業和農民負擔，在社會上造成很壞的影響。因此，加強非稅收入的管理，對源頭治理腐敗，加強廉政建設具有重要的現實意義。

5、目前，非稅收入管理主要表現為征收部門多、收費項目多、收費環節多和開支用途亂的 “四多一亂”格局。非稅收入收費項目有中央有關部門審批的、有省級審批的、有市縣乃至鄉鎮部門自行設立的。基本上一個機構辦幾件事，就制定幾項收費，收費標準也是五花八門。據統計，縣鄉兩級一般有行政事業性收費、罰款、集資、保證金、代收預收款等收入項目上千個(含服務性收費)。在非稅收入使用上由于缺乏有效制約，導致單位坐收坐支、亂發獎金搞福利超標準建辦公樓和宿舍、購買高級轎車、甚至貪污私分等腐敗現象時有發生，嚴重影響了黨群、干群關系，損害了黨和政府的形象。

二、非稅收入規范化管理的指導思想

1、樹立長遠觀點。要擺正眼前利益與長遠利益的關系，解決好急功近利的思想傾向和短期行為，在聚財上下功夫，理順分配渠道與分配關系，積極穩妥地推進非稅收入的改革。

2、樹立全局觀點。要將非稅收入改革置于國家財政經濟發展的全局來衡量，擺正政府與市場、政府與企業、中央與地方的整體與局部關系，摒棄那種狹隘的地方保護主義本位主義和分散主義的傾向，據此引導非稅收入改革納入市場經濟快速發展的軌道。

3、樹立效益觀點。分配結構優化，分配秩序良好，實現效益最大化是非稅收入改革的核心內容。通過改革，要促進傳統的粗放型經濟增長方式向集約型經濟增長方式轉變促進提高財政收入的“兩個比重”，最大限度地保證財力的集中，以滿足政府實施公共管理和提供公共服務的資金需要。

4、樹立調控觀點。當前在非稅收入改革中，不能只留在膚淺問題的解決上，要標本兼治，把它不斷引向深入。通過改革聚財形式，盡可能做到合理負擔，減輕社會負擔增強國家調控能力，合理地配置資源，維護公平與社會穩定。

5、樹立依法治財觀點。要把非稅收入管理寓于政府經濟管理之中，切實加強檢查監督和打擊、懲治的力度。與轉變政府職能、加強法治建設、立法與執法；執法與管理緊密相結合，使非稅收入管理真正走上規范化、法制化、現代化的軌道。

三、非稅收入規范化管理的基本原則

1、總量控制、規模適度原則。在社會主義市場經濟條件下，稅收是整個財政收入的主體，而非稅收入只能居次要地位。對那些沒有通過稅收來解決資金問題的社會公益性和補償性的事業，才能通過收取適當的費用來解決。因此，非稅收入只能是在一定范圍、一定期限內運用，而且總的規模應逐步壓縮，參照國外中等收入發展中國家非稅收入的比重，我國的非稅收入控制到20％左右為宜。

2、治亂減負、綜合治理原則。按照社會主義市場經濟體制的要求，應建立科學、合理的社會經濟分配制度、扭轉多頭參與國民收入分配的格局，形成以稅收手段籌集政府公共收入，輔之以少量必要的非稅收入，這樣一種國民收入分配體系，從根本上制止向企業和城鄉居民亂收費，亂罰款和亂攤派的“三亂”之風，減輕企業和城鄉居民的額外負擔。

3、預算管理，嚴格監督原則。各級政府的財力，不論是采取稅收，還是采取非稅收入方式聚集的資金，都應通過財政預算，并取得人民代表大會的審議通過，建立統一財政預算下多種預算方式和管理辦法的新體系，保證預算的權威性，以保證人民群眾對各級政府財政收支的監督和約束。

4、統籌兼顧，分級管理原則。目前的分稅制財政體制尚處于過渡性質，地方稅收體系建設尚未真正建立起來，費改稅只能是成熟一個改一個。因此非稅收入包括收費、基金仍然是不可缺少的，需要統籌兼顧，伴隨著分稅制的逐步完善，妥善解決各級政府間分配關系，使之各得期所。

5、科學理財，依法辦事原則。科學處理稅費關系，實現以稅聚財，集中理財，改變目前財權，財力在部門間過于分散的狀況，增強財政宏觀調控能力。非稅收入的改革與管理，必須以法律為依據，對非稅收入的設立、運用。管理都必須經過全國或省人民代表大會或其常務理事會批準，以一定的法律程序規范分配秩序。

四、非稅收入規范化管理的對策

1、建立目錄管理制度。對非稅收入項目，由財政部重新審查(重要的報國務院審批)發布，實行收費目錄管理和收費公靠制度，接受社會監督。

2、改革征收管理辦法。一些收入數額較大，便于稅務部門征收的收費，由稅務部門負責：旺收；一些零星分散、數額較小、政府機關在辦理公務活動中應收取的費用，由有關主管機關在辦理公務時一并征收；一些不便于稅務部門征收，且數額又較大、管理行為與繳費環節可以相對分離的收費，實行票款分離，由銀行統一代收。

3、統一審批管理權限，集中管理。政府性收費項目和標準的制定，應當結合財政預算內資金的供給情況，并考慮社會經濟的：承受能力，從嚴控制，實行立項審批、標準制定部門負責，重要的報國務院或省(市)自治區人民政府批準其中，管理性收費、資源性收費、全國性的證照收費、成本補償收費、公共事業收費以及涉及中央和其他地區利益的地方性收費實行中央一級審批；國家法規已明確的收費，具體征收管理辦法由財政部會同有關部門制定；地方性的證照收費，成本補償收費及用于公共事業的收費等由省級審批。非政府行為收費中屬于公益事業的非盈利性收費，其項目標準和具體征收辦法統一由省(市)自治區人民政府制定；屬于純經營收費和自愿集資、捐贈建立的基金，完全推向市場由價格部門或人民銀行監督。上述管理權限應以法的形式確定下來。

4、統一票據管理制度，強化源頭管理，收費票據是非稅收入管理的重要手段。對現行票據應加強管理，統一規范并擴大票據覆蓋面，增加票據種類，強化收費稽查工作，充分發揮收費票據的源頭控管作用，監督單位收取的費款及時足額上繳財政專戶，制止各種亂收費行為。

5、統一財政專戶，實施“收支兩條線”管理。財政對非稅收入實行專戶管理，首先要對單位銀行賬戶進行清理取消多頭開戶，確立收支專戶。一個單位原則上只能開立一個收入專戶，一個支出專戶。收入專戶除財政劃解外只能收不能支、支出專戶除財政核拔支出外，只能支、不能收。通資金管理一體化，中央和省兩級管理，具體管理工作由財政過專戶管理，可以保證各項收入全額繳入財政專戶，直接監督全部支出使用情況，提高資金使用效益。

6、統一預算編審制度，合理安排使用費款。對非稅收入和支出必須由財政部部門統一編制、審批年度預決算，合理安排收費資金，監督單位按預算使用，改變行政事業性收費分散、失控的局面。實現預算內、外資金統一協調，綜合平衡，提高資金使用的整體效益，提高財政對資金的宏觀調控力度，保證經濟建設和各項事業發展的資金需要。

7、統一收費管理制度，依法管理。從收費管理的法制建設入手，健全法規制度，以法規來明確所有收費項目的審批、收費標準的制定、收費票據的使用、收費資金的征收分配、收費行為的監督檢查，使收費征收管理行為的每個環節都處于法律法規的嚴密約束之下，形成依法收費和依法治費的法制化的管理局面。

(作者單位：鷹潭市財政局)