環保問責績效幾何

治理環境問題，行政手段本身具有很多局限性。歸根結底是賦予國民以環境權，培養公民環境權利意識，用權利意識呼喚行政機關的責任心，用權利行使對抗行政機關的權力，用權利救濟制約行政機關的作為和不作為

2006年2月20日，《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》（下稱《暫行規定》）由監察部和環保總局聯合發布并開始實施。

《暫行規定》2005年10月27日經環保總局局務會議通過。半個月后的11月13日，中石油吉林石化公司苯胺車間發生爆炸事故。11月23日，環保總局公開承認“吉林石化的爆炸引發松花江重大污染事故”；12月2日，國務院免去解振華環保總局局長職務；12月31日，監察部部長會議通過《暫行規定》。 考慮到這個背景，亦可理解《暫行規定》的要旨在于“官員問責”。

從內容看，《暫行規定》對國家行政機關及其工作人員以及企業的各類環境保護違法違紀行為和量紀標準，作出了明確規定。《暫行規定》的頒布實施，對運用行政手段管理環境的意義不容置疑。但《暫行規定》的可能性績效是否能“標本兼治、綜合治理”？有必要做一番考量。

環境問題的解決方案大致有兩種：一是私人解決的辦法，利用道德規范、社會約束、慈善行為等達到“自治”；二是公共解決的辦法，包括直接管制、庇古稅（Pigovian tax）和補貼等。私人解決方法主要通過民法手段，以確定法律主體所享有的權利、平等主體間的交易規則來實現權利的“自治”；政府解決的方法主要通過行政手段，以確定一定行政機關的權力、權力行使的程序來實現對社會公共事務的管理。

綜觀世界各國，環境管理的典型趨勢是管理權限不斷地集中，并且力度愈來愈強。這一方面是源于環境問題的生態和自然屬性，需要統一進行管理；另一方面，是為了防止各個機關之間因為部門利益的競爭而導致效率的低下。

但這并不意味著環境管理必須完全倚仗行政手段。事實上，環境問題處理得好的國家，伴隨著環境管理公權的加強，環境私權更被張揚。問題的關鍵不是公權和私權的此消彼長、孰先孰后，而是要讓公權力與私權利平等對峙后達到和諧和共生。

一個看似簡單的案例，涉及的問題往往萬千重。就松花江污染事故來說，僅從法律視角便有很多疑問，并不能籠統地說“松花江污染由吉林石化承擔責任”。吉林石化的法律地位是分公司，現行法律并未賦予分公司以獨立的法人資格，其民事責任應當由誰承擔？行政責任有內部的行政處分和外部的行政處罰之分，不能一概而論；此外，還需要明確爆炸事故本身、事故處置不當、信息披露延遲等幾個過程中的不同的刑事責任。那么起訴資格是否應當擴大？如果要擴大，邊界在哪里？

撇開法律，還會有關乎經濟、社會、政治等領域的諸多疑問：既然事后賠償遠不如事前預防更加節約成本，緣何相關的風險預防機制遲遲未能建立？具備管理性、隸屬性等特點的行政區劃如何與生態性、整體性的自然區域相協調？當吉林、黑龍江的省際利益與松花江流域的生態利益相沖突時，如何權衡和取舍？環境保護主管部門與其他涉及環境管理職能的若干部門（如水利、土地、海洋、林業、漁政等）之間的權限到底該怎么確定？

在目前“條塊分割”的體制之下，“多龍治水”很難將水治好。如果要追究責任，要么“人人有責”，追到后來索性就蛻變成“人人無責”；要么“先逮到一個再說”，別的“龍王”依然毫發無損。如此做法聽似雷聲震耳，卻下不出半點雨來。為什么？因為違背了法律的一個重要原則——“責、權、利、效相統一”。

這些“剪不斷、理還亂”的紛繁問題，當然不能完全寄希望于行政手段，更不能指望《暫行規定》一蹴而就。一來行政手段作用的領域有限，二來行政手段本身就有很多的局限性，比如成本高昂、中立性差、有限理性、代理異化等等。

松花江事件是中國環境問題的一個縮影，對它的處理和解決方案具有一定的普適性。事后賠償也好、問責也罷，都未觸碰實質。歸根結底，要賦予國民以環境權，培養公民環境權利意識，用權利意識呼喚行政機關的責任心，用權利行使對抗行政機關的權力，用權利救濟制約行政機關的作為和不作為。

首先，要讓公民環境權“入憲”，或者對現有的“國家尊重和保障人權”的規定作出解釋，將公民環境權納入其中。然后，整個法律體系配套性地予以體現和明示。在這個過程中，政府可以也必須大有作為：通過理性的制度安排，建立風險預防機制，變事后救濟為事前防范；構建完備和科學的制度環境，切實保障權利的獲得、行使和救濟。這種“從預防著眼、從私權切入、從救濟和公權走出”的完備制度體系，才是一劑良藥，才能建設人與自然協調發展的和諧社會。

作者呂忠梅為湖北高級法院副院長，武漢大學環境法博士生導師