對檔案監管權的思考

摘 要：本文從立法思想方面對《檔案法》中的監管權進行了分析，指出《檔案法》中的一些監管措施，既無助于監管目的的實現，也有違社會公正。

關鍵詞：檔案法 監管權思考

為維護國家全部檔案的安全，合理地開發國家檔案信息資源，在《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)中對檔案設置一些必要的監管措施是應該的、必要的，也是有利于檔案事業發展的。但筆者通過對《檔案法》的仔細研讀，感到《檔案法》對檔案監管者設置的權力太大，過于強化了監管者權威，監管范圍過大，監管門檻太多，在監管措施上過于注重了監管者的方便，有一種為“監管”而立“法”的傾向。對被監管者的權利重視不夠，侵害了一些檔案所有者、占有者的利益?！稒n案法》中這些監管措施的設置看似把所有可能影響檔案實體和信息安全的因素都納入了監管范圍，方便了監管，實則削弱了監管的法理基礎。由于監管權的設置是檔案立法思想的集中體現，下面，筆者結合立法思想試從檔案實體保護和檔案信息開發兩個方面，對《檔案法》中的監管權進行分析。

1 為方便監管，《檔案法》對檔案流動設置的過于嚴格的監管措施，既損害了一些檔案所有者、占有者的利益，也無助于監管目的的實現

《檔案法》為便于監管者權力的行使，過于注重了檔案靜態的管理，忽視了檔案動態的監管，對檔案的流動設置了很多的監管措施。對國有檔案，《檔案法》第十七條明確規定，禁止出賣，《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第十八條又進一步規定，即使出賣檔案復制件，也要經檔案行政管理部門批準同意；對非國有檔案，《檔案法》第十六條及《實施辦法》第十七條規定，非國有檔案所有者除向檔案行政管理部門和檔案館出賣檔案外，向社會上任何組織和個人出賣、贈送檔案都要經檔案行政管理部門批準同意，且不準倒賣牟利，嚴禁把檔案賣給或者贈送給外國人。筆者認為《檔案法》及其《實施辦法》設置的這么多監管措施是過度管制思想的體現，不僅無助于監管目的的實現，還會給檔案的占有者、所有者的利益帶來損害。

1．1 《檔案法》對檔案流動設置的監管措施是無助于監管目的實現的?！稒n案法》之所以對檔案設置一些監管措施，主要目的就是保證檔案實體的安全，維護檔案的完整，合理地開發檔案信息資源。而檔案的流動雖與維護檔案實體的安全和檔案信息的開發有些關系，但檔案流動與檔案實體的安全及檔案信息的開發并不是對立的、非此即彼的關系。只要監管者能夠對檔案流動過程相關方的檔案保管條件及檔案流向予以監管，那么檔案的流動并不必然導致檔案實體的損害，也不會影響國家檔案信息資源的開發，在某種程度上反而有可能因檔案的價值促進檔案所有者對檔案的保護和檔案信息資源的開發。如果以上分析可以成立的話，那么，檔案行政管理部門對檔案流動的監管應把重點放在檔案保管的條件及檔案流向上，以保證檔案在流動的過程中不致于損害，而不是把監管的重點放在限制檔案流動、禁止檔案流動上。對檔案限制流動、禁止流動雖然方便了監管，但卻無益于監管目的的實現。這種限制檔案流動和禁止檔案流動的做法，反而有可能損害檔案實體的安全和檔案信息的開發。原因有以下兩點：一是一些檔案所有者、占有者的保管條件、開發能力未必就比檔案的購買人強，在這種情況下，限制檔案流動，禁止檔案流動，讓檔案保存在所有者、占有者手中，對檔案實體的安全、檔案信息的開發未必有利；二是在禁止檔案流動和限制檔案流動，并嚴禁倒賣牟利的情況下，檔案的價值是很難被所有者、占有者認識或重視的，在檔案所有者、占有者對檔案價值缺乏認識，重視不夠的主觀影響下，他們會花大力氣投入資金保護檔案實體和開發檔案信息嗎?

1．2 《檔案法》對檔案流動設置的監管措施是不利于知識產權轉讓的?！稒n案法》及其《實施辦法》對檔案流動所做的制度設計對知識產權的占有者和所有者是不公平的。對知識產權保護制度稍有了解的人都知道，國家之所以制定知識產權法，目的就是通過對知識產權人身權和財產權的保護，來達到促進創新、鼓勵創造、有利于智力成果廣泛的社會采用和傳播這樣一個效果。促進知識產權的采用和傳播是知識產權法追求的目標；而知識產權的采用和傳播離不開知識產權的流動，國家對知識產權的轉讓和流動是提倡和支持的，知識產權人不管是知識產權的原始所有者，還是非原始所有者，其所擁有的知識產權按照知識產權法的規定都是可以轉讓的，也是允許倒賣牟利的。知識產權的轉讓，尤其是高新技術知識產權的轉讓，絕大多數都是通過轉讓知識產權載體——檔案或檔案復制件來完成的．知識產權的轉讓，在某種程度上也可以說是知識產權檔案的轉讓。如果按照《檔案法》第十七條規定的國有檔案禁止出賣、《檔案法》第十六條規定的嚴禁非國有檔案所有者倒賣牟利和把檔案賣給外國人，知識產權檔案的轉讓是很難完成的，知識產權檔案向外國人的出賣是根本不可能實現的。在知識產權檔案轉讓很難進行的情況下，知識產權的轉讓怎么進行?知識產權所有人和占有人的利益如何實現，

1．3《檔案法》第十六條限制檔案流動的制度設計對非國有檔案所有者是不公平的。檔案行政管理部門作為檔案流動的監管者，《檔案法》在賦予其監管權時，應該秉承公正、中立的原則，合理地限制監管權，公平地對待所有的被監管者，給被監管者以平等的權利保護。但筆者通過對《檔案法》第十六條的學習，感到《檔案法》在限制檔案流動方面所設計的監管權是有失公正的。這種不公主要體現在以下幾個方面：一是在檔案行政管理部門擁有檔案出賣的批準權、嚴禁倒賣牟利監督權的制度設計下，《檔案法》還賦予檔案行政管理部門對非國有檔案的收購、征購權，這是極不合理的，在這種檔案行政管理部門既是運動員，又是裁判員的制度設計下，檔案所有者的利益是很難保證的。這種制度設計是對檔案流動監管過度的反映，明顯是行政權力對民事權利的剝奪：二是“嚴禁倒賣牟利”的規定，容易在檔案的原始所有者與通過買賣取得檔案所有權的所有者之間造成不公?！稒n案法》第十六條第二款對通過買賣取得檔案所有權的所有者規定“嚴禁倒賣牟利”，而對非國有檔案的原始所有者卻無此項規定，這種規定在檔案所有者出賣檔案時就會造成原始所有者與通過買賣方式取得檔案所有權的權利人之間的不公；三是“嚴禁倒賣牟利”的規定，會造成檔案繼承人、受贈人與檔案購買人之間的不公。我們知道，檔案是財產的一個組成部分，檔案所有權的取得方式，既可以是繼承，也可以是受贈，還可以是買賣。對從原始所有權人那里通過繼承、受贈方式取得檔案的所有者，由于不是通過買賣的方式取得的檔案．一旦出賣就可以與檔案原始所有者一樣不受“嚴禁倒賣牟利”的限制。而通過買賣方式取得檔案的所有者卻要受“嚴禁倒賣牟利”的限制。這種因檔案取得方式不同，實行區別對待的制度設計顯然是不公平的；四是嚴禁倒賣牟利的規定也會給在檔案的研究、收藏方面做出突出貢獻者造成不公。通過買賣方式取得檔案所有權的權利人，有的是為了投資，有的是為了收藏，有的是為了研究，有的是兼而有之，檔案購買者的文化程度有的可能很高、有的可能較低，這種素質、目的都不相同的檔案所有者，在檔案價值提升方面所起的作用是不同的，有的人通過自身的研究，挖掘或開發出了檔案在此之前不被人所認識的價值，可能促進了檔案市場價格的上升。有的人通過長期的努力，可能培育出了與所藏檔案有關的收藏市場提高了檔案的市場價格．對這些通過自身的研究和培育收藏市場提升了檔案市場價格的非原始所有者，如果按照“嚴禁倒賣牟利”的規定，讓他們與買得檔案后無所作為的檔案所有者一樣都不允許以高于購買時的成本出賣檔案是不公平的。因為，他們在研究和培育市場時也有經濟和精神方面的投入。這種規定是不利于檔案信息的開發、傳播和保護的。

2 《檔案法》對檔案利用、公布監管權的設置過于注重檔案保存單位的權力，忽視了利用者的權利

從《檔案法》第二十二條、《實施辦法》第二十二條、第二十三條、第二十四條對檔案利用和公布所做的規定，我們可以明顯感到《檔案法》過于強化了檔案保存單位對檔案的控制權，而對利用者的權利考慮較少，這種權力與權利極不均衡的制度設計，是立法者對檔案信息使用控制過度思想的反映，對檔案信息資源的開發極為不利。

2．1 《檔案法》在檔案利用和公布方面設置的監管措施，過于注重監管權力的設置，忽視了對監管權的制約，造成利用者的權利無法保障。監管和被監管是一對矛盾，如果監管者的權力過大．那么被監管者的權利就會很小。在監管者權力過大時，一旦缺乏對監管者強有力的制度約束和責任限制，監管者就有可能濫用職權．使被監管者的權利無法保障。所以，任何一部行政法律在對監管者賦予權力的同時，都會對監管權力的運用保持高度的警惕。在監管權力的制度設計上一般會考慮以下幾個因素：一是監管權力的設置是否有必要；二是賦予被監管者一定的權利，以制衡監管者權力；三是對監管者的權力運用設置非常嚴格的條件，對監管者的責任做出明確的規定；四是設置一些必要的救濟手段，使權利受到侵害的被監管者能夠得到及時的救濟，以盡可能減少監管權力濫用對權利人的傷害。《檔案法》作為行政法律的一種，在檔案利用和公布監管權力的設計上是極不合理的，缺乏對監管權力的必要警惕，忽視了利用者的權利(以筆者看，這種忽視是由于對利用者的利用行為抱有戒心而有意為之的)。一是《檔案法》及其《實施辦法》在檔案的利用和公布方面，只是賦予了檔案保存單位檔案利用和公布的權力，卻未對權力使用的條件做出規定，監管權力的邊界不清，這就給保存檔案的單位濫用利用和公布權打開了方便之門；二是《檔案法》及其《實施辦法》在賦予檔案保存單位檔案利用和公布權的同時，并沒有對檔案保存單位運用權力失誤需要承擔的責任做出規定，造成檔案保存單位在檔案利用和公布方面的權力與責任不對稱不一致，對檔案保存單位在檔案利用和公布方面的權力缺乏約束；三是《檔案法》及其《實施辦法》在檔案的利用和公布方面的救濟手段缺乏?！稒n案法》在第五章的“法律責任”中，重點強調了在利用、公布檔案中利用者的違紀和違法責任，而對檔案保存單位錯誤行使監管權或不作為對利用者造成損害的補償卻未做規定，使檔案利用者本來就很弱化的權利也很難保證；四是《檔案法》及其《實施辦法》對檔案的利用和公布權的設置也是不慎重的。從《實施辦法》第二十二條、第二十三條對檔案利用和公布所做的定義，可以明顯看出，利用者對未開放檔案的一個完整使用行為應包括利用、公布兩個部分，而這兩個部分的決定權按照《檔案法》第二十二條及《實施辦法》第二十四條的規定都是屬于檔案保存單位的，檔案保存單位在這兩個環節中的任何一個環節都可以隨時控制檔案的使用。如果檔案保存單位不同意利用者利用檔案，檔案的使用就根本不可能實現，即使檔案保存單位同意利用者利用檔案，如果不同意其公布，利用者對檔案的使用也會受到極大的限制。《檔案法》及其《實施辦法》對利用者使用檔案的這一行為，賦予檔案保存單位兩項權力的規定是很不慎重的。這種對檔案利用過度控制的行為是不利于檔案信息作用發揮的。

2．2 《檔案法》公布權的設置是對檔案開放的削弱。按照《檔案法》第十九條的規定，檔案開放就是檔案館“將原來處于封閉狀態的檔案依法向社會公開，供社會各方面利用，將過去控制在一定范圍內使用的檔案轉變為供社會利用”檔案開放的目的就是降低檔案使用的門檻，放松對檔案信息的控制，方便利用者的使用。而按照《檔案法》及其《實施辦法》中對檔案公布權的規定，對利用者來說，即使是這些“依法向社會公開”的開放檔案，在檔案館未公布前，利用者如果未獲得檔案館的授權，也不能公開傳播檔案信息。這樣，《檔案法》及其《實施辦法》通過公布權的設置就將開放檔案“依法向社會公開”中的“公開”變成了利用者“只可觀而不可用”的畫中之餅，變相剝奪了利用者使用開放檔案的權利，把檔案館依法向社會公開開放檔案信息的義務，變成了對開放檔案信息控制的權力?！稒n案法》及其《實施辦法》對這種本來已經檔案館嚴格審查才向社會開放的檔案，還規定利用者使用時要經過檔案館同意或授權的立法思想，反映的是一種對檔案信息社會使用極不放心的過度控制行為，也是對檔案館權力的迷信行為。在檔案開放方面，公布權的設置再次凸顯于立法者對社會的管制思維，這種思維無疑變相地抬高了開放檔案的利用門檻，是與民本意識、有限行政的現代政府理念和檔案開放本意相悖的。

2．3 《檔案法》及其《實施辦法》中對檔案利用和公布權的設置是與建立“透明政府”的理念相悖的。政務信息公開、透明正逐漸成為現代政府的行為準則和目標。政務檔案作為政務活動的記錄，是政務信息的重要組成部分，沒有政務檔案的公開，就不會有真正的政務信息公開。政務信息公開，必然會導致政務檔案的公開。由于政務信息公開是政府的一項義務．政務檔案的公開理所當然地也應是保存檔案的國家機關和檔案館的義務。可是《檔案法》及其《實施辦法》在檔案的利用和公布方面規定的監管措施是與這一要求相矛盾的。一是現行的《檔案法》及其《實施辦法》把檔案的利用和公布當作了保存檔案的國家機關和檔案館的權力。在國家機關和檔案館把檔案的利用和公布視為權力時，政務檔案的公開是很難開展的。因為，既然政務檔案的利用和公布是他們的權力，對政務檔案公開不公開就是由他們自己決定的事情，這一種制度設計是無法保證利用者對政務檔案信息的利用權的；二是現行的《檔案法》及其《實施辦法》對檔案利用和公布的監管規定對在文件階段即已公開的信息使用也是不利的。一些在文件階段即已公開的信息，一旦轉化為檔案，按照《檔案法》及其《實施辦法》的規定，利用者對信息的使用，就要由歸檔前的隨便使用轉變為利用要經保存單位批準，公布也要經保存單位批準的限制使用。《檔案法》及其《實施辦法》這種把文件階段利用者使用信息的權利轉化為歸檔后檔案保存單位權力的制度設計，是對利用者信息使用權利的剝奪，也是計劃經濟體制下全能政府、管制政府觀念的集中體現。

綜上所述，筆者感到《檔案法》及其《實施辦法》在對檔案流動、利用和公布方面設置的監管措施是無益于檔案實體保護、不利于檔案信息開發的。這種過度迷信權力、管制意識濃厚的思維方式，有違社會公正，缺乏執行的社會環境，削弱了監管的法理基礎，對檔案事業發展是不利的。

(作者單位：濮陽市檔案局)