關于建立領導人考察檔案全宗的思考

摘 要：領導人考察活動中形成的文件材料具有重要的保存價值，但現行的一些做法不能保證領導考察文件歸檔的齊全與完整。本文認為，由各立檔單位分別積累、整理、歸檔領導考察文件，是領導考察文件材料歸檔工作存在諸多問題的重要原因。建議在綜合檔案館內專門設置領導人考察檔案全宗，從一個行政區域國家綜合檔案館的視角，來討論和制定領導考察文件的收集歸檔范圍，研究確定分類方案、檔號編制規則、劃分保管期限等

關鍵詞：領導考察文件 檔案整理 全宗設置

對一個地區而言，每一次黨和國家領導人等高級別領導人的親臨考察，都是該地區的一次重大活動。領導考察中形成的檔案材料在政治、經濟、文化、社會建設等方面，都具有重要的保存價值，各級檔案行政管理部門、各級國家綜合檔案館理所當然應將其收集全、保管好、利用好。本文通過對領導考察文件材料歸檔現行做法的分析，建議在各級國家綜合檔案館內專門設置領導同志考察檔案全宗，集中保管領導考察檔

1 與本文有關的幾個概念

1．1 領導范圍的界定。作為名詞的領導是個相對概念，與本機關有直接或間接領導關系的各級黨委、政府領導人，與本機關有直接或間接指導關系(垂直部門為領導關系)的上級業務部門負責人都是本機關、單位的領導。在確定領導考察文件材料歸檔的范圍時要考慮兩個因素：一是領導人的級別，二是考察(公務活動)本身的重要程度。以一個省轄市為例，列入國家綜合檔案館接收、整理范圍的領導考察文件，主要是國家級正職、國家級副職領導人在本地區的考察、檢查、調研等活動，以及本省(自治區、直轄市，下同)省委書記、省長在本地區的重要公務活動。國際組織負責人、外國政要、政黨領袖在本地區參觀、訪問等形成的文件材料的歸檔工作可參照本文所擬定的范圍執行。

之所以將上述范圍列為檔案館直接收集、整理、保管的領導考察文件材料歸檔范圍，除了領導人級別高，檔案內容重要，對本地區各項事業發展具有重要保存價值外，更重要的是這些檔案材料綜合性強。比如中共中央政治局常委、全國政協主席賈慶林2004年5月15日至16日在焦作的考察，就是既有黨務工作，又有政協工作，還有民族宗教工作，單由哪一個單位來負責收集歸檔，都不易做到齊全完整；但如果幾個單位都來做，則難免一般性材料重復歸檔，而一些極為重要的材料往往漏歸。與此對應的，中央部委領導同志、國內外經濟、科技、文藝、體育等各界著名人士在本地區重要活動形成的檔案材料，則內容相對單一，由業務對口單位負責收集、歸檔，基本可以保證材料的齊全完整。

1．2 文件。本文指的是廣義文件，即在領導考察活動中，各方面(包括領導同志本人，也包括被考察單位、新聞單位、接待單位等)形成的文字、圖像、聲音及其他各種形式的信息記錄材料。

1．3 歸檔。本文所稱的歸檔，既包括將領導考察結束后具有保存價值的文件系統整理交檔案室(館)保存的過程，還包括檔案館接收及征集的活動。認為“歸檔”是人們有目的地保存檔案的一種自覺行動，是正式承認文件的檔案價值的法律行動。人們正是通過歸檔正式承認了文件所具有的保存價值，并使其轉變成了整個社會的寶貴財富和信息資源。

2 領導考察文件材料歸檔方面的規定

2．1 黨和國家以及國家檔案局對領導考察文件材料的歸檔是非常重視的。在國家檔案局1987年印發的《機關文件材料歸檔和不歸檔的范圍》中，就明確提出“黨和國家領導人、人民代表、上級機關領導等考察、檢查本地區、本機關工作時的重要指示、講話、題詞、照片和有特殊保存價值的錄音、錄像等材料”均屬歸檔范圍。2000年底，中共中央辦公廳專門下發了《關于認真做好黨政領導干部個人保存的公務文件材料收集和管理工作的通知》(廳發[2000)23號)，通知對包括領導考察文件材料在內的黨政領導干部個人保存的公務文件材料的歸檔工作進一步提出了要求。

2．2 一些地方性法規中對領導考察文件材料的歸檔提出了更進一步的要求。如《河南省檔案管理條例》第九條就要求“各級國家檔案館應當及時收集國家領導人到本地考察工作形成的檔案材料”。全國第一個對重大活動檔案管理進行規范的省級政府規章《浙江省重大活動檔案管理辦法》，規定了七種重大活動，其中前三種都是領導考察活動．即：黨和國家領導人在本省的公務活動；外國元首、政府首腦、政黨領袖或者國際組織負責人、著名外國友人在本省的參觀訪問；省委書記、省長的重要公務活動。

3 現行領導考察文件材料歸檔的幾種做法

3．1 一些地方檔案行政管理部門(檔案館)在征得黨委、政府同意后，主動出擊，直接派員參加領導考察的接待工作，特別是在照相、錄像方面自己形成，直接歸檔。如廣東省、深圳市檔案部門，我省的漯河市檔案館等。據到深圳市檔案局(館)參觀過的同志介紹說，深圳市委、市政府的所有活動，所有大小會議必有檔案局參加。中央領導考察深圳的活動，每一次都有檔案局參加。如果中辦要求只能有1名記者的話，那么市委就派檔案局出1個記者，報社也排不上，電視臺也排不上。報社、電視臺想發消息也得到檔案局去找資料。

3．2 借一些重大節慶活動等，檔案行政管理部門提請同級黨委、政府發文，集中收集領導考察文件材料等珍貴檔案。如筆者所在的焦作市在1996和2006年，即焦作建市四十、五十周年，中共焦作市委辦公室兩次下文，專門布置開展黨和國家領導人在焦作考察形成的各類文件材料的收集歸檔工作。2005年開封市舉辦“黨和國家領導人在開封”圖片展，開封市委辦公室、市政府辦公室、市委宣傳部、市檔案局聯合下發通知，就圖片征集等有關工作進行了安排和布置。在一個來月時間里，共征集到1949至2005年間92位黨和國家領導人在開封考察工作的照片1000多張、親筆題詞50多幅。

3．3 正常接收。各級國家綜合檔案館按照《檔案法》的規定，在有計劃、有組織接收本館保管范圍內的各立檔單位檔案時，同時將領導考察文件材料作為一個重要內容進行重點接收。

3．4 采取各種措施，接受離退休老領導、老同志、著名新聞工作者，特別是攝影家的捐贈等。如2005年4月，著名攝影家牛子祥將其用一生的心血拍攝和保存的近10萬張照片檔案捐贈給新鄉市檔案館。

3．5 一些領導同志在升遷、調任或離退休時，主動將自己保存的一些珍貴檔案資料(其中很大一部分是陪同上級領導考察的文件材料)移交當地檔案行政管理部門或檔案館。當然，隨著近年來檔案宣傳工作力度的不斷加大，越來越多的領導同志更加重視上級領導考察文件材料的歸檔，在接待領導考察結束后，指示有關部門或人員及時整理領導考察文件材料，并將其移交當地國家綜合檔案館。

4 問題分析

4．1 文件材料歸檔不齊全。不齊全表現在兩個方面：一是從大的方面講，有的領導考察檔案歸了，有的則未歸；二是就一次領導考察而言，各地方收集歸檔的或比較關注的，主要是照片、題詞、講話錄音和新聞報道、攝像資料，而接待工作方案、安保、餐飲、住宿、保健等情況記錄等鮮有歸檔者。但正是這些實際接待工作情況的記錄，往往具有非常重要的保存價值，對做好今后的接待工作具有重要的參考作用。比如一位領導初次到某地考察，在飲食安排方面，如何既做到營養均衡、花色搭配，又能體現地方特色，還要符合領導人的口味，該地方肯定會很下一番工夫。將廚師的基本情況、食譜、配料以及客人對飯菜質量的反映等記錄下來，不僅對再次接待這位領導人，而且對接待其他領導人都具有一定的借鑒意義。

4．2 檔案整理不統一。據筆者了解．在領導考察文件歸檔方面還沒有很具體的要求，在實踐中各地的做法也各不相同。多數地方為了保持領導考察文件材料的原貌，一般是維持原立檔單位向檔案館移交檔案時的原樣不變，主要是在目錄上做文章，編制一些專題目錄以便檢索利用。

4．3 典型經驗難推廣。主要是指深圳等地檔案部門主動出擊、直接參與形成、整理、積累領導考察檔案的做法。其制約因素有兩點：一是經濟因素。檔案部門直接形成積累領導考察檔案，就要有必要的設備，如照相機、攝像機、編輯機、交通工具等。要想保證畫面的高質量，設備還要不斷更新。對于一些連必要事業費都難以保證的檔案部門而言，這些是無法爭取到的。二是人才因素。要想像深圳那樣在全市爭取到那個唯一的采訪指標，你的攝像師的技術水平就得保證一流，起碼應與報社、電視臺記者的水平差不多。這樣的人才對檔案部門而言，是可遇而不可求的。即使通過努力，引進或培養了自己的攝(照)像師，能不能留住人才又是一個問題。畢竟，檔案部門的待遇和發展空間與其他部門相比有不小的差距。此外，即使這兩點都做到了，檔案部門有一位能照相會攝像，還會寫稿子的人才，全程參與領導考察的接待，所能形成積累的也還沒有超出4．1所討論的范圍，公安、接待(賓館)等部門形成的還是無法包辦。

4．4 還舊賬，欠新賬。在領導考察文件材料歸檔方面，與其他重大活動檔案工作一樣，既存在檔案行政管理部門“一頭熱”的現象，也存在工作“一陣緊，一陣松”的現象。由此導致，一方面各級檔案部門花了很大的人力物力，想方設法收集以往黨和國家領導人在本地考察的檔案材料；另一方面，大多數檔案部門對今天產生的領導考察文件材料又束手無策，眼看它又分散在各個單位和部門，甚至流失到個人手上。

4．5 由立檔單位分別整理歸檔領導考察文件材料的做法是造成上述問題的共性原因。由于是各個立檔單位負責收集、整理、歸檔，檔案行政管理部門(檔案館)對領導考察文件材料歸檔工作的指導是一種間接指導，要通過各個單位的檔案部門來實現。面對參與領導考察接待的強勢單位和強勢群體，甚至是一個地方的黨政主要領導，檔案行政管理部門的聲音有時會顯得蒼白無力。單位檔案人員往往是“一擊不中”，即“全身而退”，以不熟悉、不知道有什么內容而一推了之。檔案能否收得上收得全，在很大程度上取決于一個地方黨政領導和各單位主要負責同志個人檔案意識的高低。

5 對策與建議

5．1 爭取地方黨政領導的重視與支持，將檔案行政管理部門主要負責人列為領導考察接待工作領導小組成員，并建立領導考察文件材料歸檔工作聯系制度，每有領導來考察，及時將有關情況向檔案行政管理部門進行通報。

5．2 落實好檔案登記備案制度，在接待單位登記(聯系)后，檔案行政管理部門(檔案館)要指定專人負責指導，直至全部檔案移交到檔案館。

5．3 在領導考察接待工作整體預案中建立文件材料歸檔工作專項預案，并成立文件材料歸檔工作小組，在領導考察前提出文件材料歸檔范圍；在領導考察中協調有關單位形成、積累文件材料；在領導考察結束后，及時整理并向同級國家綜合檔案館移交。

5．4 在各級綜合檔案館內專門設置領導同志考察檔案全宗，集中保存本地區所有的領導考察檔案，全宗內檔案按載體不同分別存放。列入檔案館收集歸檔范圍的領導考察文件材料，各單位不再保存(必要時可保存復制件)。

筆者認為領導同志考察檔案全宗是按照“領導考察活動”這一客體，將圍繞一次領導考察方方面面形成的所有檔案組成的一個客體全宗；然后，將許多次領導考察形成的一個個“小全宗”，在檔案館內合編為一個“匯集全宗” (只編一個全宗號，作為一個全宗單位進行管理)。

5．5 仿照科技檔案檔號編制辦法，分四層為領導考察檔案編制檔號。第一層為全宗號；第二層按時間先后一位領導人一次考察給一個號；第三層按檔案載體劃分；第四層為件號(或順序號)。

5．6 在保管期限上就高不就低，一般均為永久保存。

5．7 編制領導考察檔案專題目錄，注明時間、領導人姓名、職務、內容等，是照片的還要注明地點、陪同人員姓名職務、攝影者等。

5．8 制定領導考察檔案開放利用審批辦法，在使用時要遵守國家有關規定，要注重著作權的保護；對上網信息，特別是上外網的信息要嚴格履行審批手續。

(作者單位：河南省焦作市檔案局)