２００５～２００６中國小康公共服務指數：６５．４

財政投入大幅增加但比例失衡

《小康》研究部

2006年1～2月，《小康》雜志社會同有關專家對我國“公共服務小康指數”進行第二次抽樣問卷調查(包括有效回收的調查表、手機短信等方式)，結合網絡調查，就收集的數據進行統計分析，并參照國家有關部門的測量數據，得出第二期中國公共服務指數為65．4分，比第一期公共服務指數提高了2．5個百分點，由于對指數刊期的調整，本次指數主要測評2005～2006年的公共服務質量。

據調查數據顯示，被調查者認為政府在過去一年，發布了諸多公共服務領域的政策措施，并增加了很多公共領域的投入，使公共產品的供應越來越充足。在上升的2．5個百分點中，相比較而言，公共安全、市政建設及環保、行政管理、文化娛樂等方面有明顯提升。

但整體而言．公共服務并不樂觀，在《小康》與新浪網進行的“您最關心的焦點問題”調查中，排在前十位的問題多數是公共服務領域的問題。其中，公共服務投入失衡、城鄉差距顯著、各種不公平現象比較突出。盡管公共服務投Ah升，但是占GDP的比重仍然很低，人群覆蓋面也非常有限。教育，醫療衛生仍然是社會痼疾，在公共安全方面還有很多疏漏。

本次調查共回收問卷6000余份，地域覆蓋東部、中部、南部、西部、東北部。經加權處理后，本次調查的樣本分布為：受訪者的平均年齡為35歲，其中18～50歲讀者占64％，50～70歲讀者占36％，大專及以上學歷者占78％，男女性別比為57％和43％。

公共服務：有限政府的全線改革

陶盈竹

根據調查數據顯示，我國政府在公共服務方面的改革力度在不斷加大，因為措施眾多，而被許多媒體稱為“改革年”。

全能型政府退場，有限型政府在社會各個領域相繼得到了確認，中國從經濟建設型政府向服務型政府的轉型已經開始持續推進。但“公共服務的嚴重失衡和不到位，與我國全社會快速增長的公共服務需求嚴重不適應。”中國(海南)改革發展研究院院長遲福林在接受《小康》采訪時表示，我國進入人均1000美元以后，教育、健康．就業、社會保障等公共服務問題更加突出。

2005年，很多與公共服務有關的政策出臺，其中，被專家視為重要性僅次于《憲法》的《公務員法》經過多次醞釀，已于2006年1月1開始實施。專家指出，中國目前有500萬公務員，這個龐大的隊伍是政府施行各種公共服務措施的執行者，相應法律的出臺，有利于規范公務員隊伍，這將成為有限政府為整個社會提供公共產品的有力保證。

財政支出增加 多項指標上揚

根據調查顯示，近年來政府在公共服務方面的財政支出不斷增加。從1998年到2005年，財政社會保障經費年支出由598億元增長到3600億元左右，年均增長29．4％；占財政總支出的比重也從5．5％增長到11％。

由于財政支出的不斷增加，公共服務的某些方面得到較大改善。在醫療衛生方面，我國的很多指標已經達到了中下等收入國家的水平，如人口平均預期壽命已將近72歲，嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率等都取得了明顯的改觀。社會救助水平近年來也迅速發展。到2004年底，已有2200．8萬城鎮居民。496.4萬村民得到了最低生活保障。農村貧困人口已從1978年的2．5億減少到2005年底的2600萬。

在環保方面，雖然部分地區情況有所惡化，如松花江流域污染事件，但是從整體來看，仍取得了一定進步。而且有些地方政府已將環保列為官員的政績考核之中，如山西省。

在教育領域的“兩免一補”(免除學雜費、書本費，補助寄宿費)開始在一些省市推廣，如海南、廣東。成都、山東東營等。廣東省從2005年開始在16個扶貧開發重點縣的農村開展免費義務教育試點，并準備在2006年秋季逐步推廣。

公共安全有所改善 管理體制仍需改進

2005年，公共安全在社會治安案件、交通事故、火災方面取得較大突破。根據公安部、交通部等公布的數據，各種案件事故呈下降趨勢。同樣，在國家統計局發布的2005年全國公共安全感抽樣調查結果中，近92％的被調查者認為社會治安“安全”或“基本安全”。

2006年1月8日，《國家突發公共事件總體應急預案》出臺。該預案是全國應急預案體系的總綱，明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系，規定了國務院應對特別重大突發公共事件的組織體系、工作機制等內容，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。

為重點提高突發公共事件中的事故災難的處理能力，國務院又于1月22日發布了9件事故災難類突發公共事件專項應急預案。兩項預案的陸續出臺與我國近幾年突發事故頻出有密切關系，它們也是預防各種突發公共事件的專項方案。

另外，經國務院審議通過，國家安全生產監督管理局升格為國家安全生產監督管理總局，行政級別由副部級擢升為正部級。由此可以看出，國家對公共安全問題非常重視。

雖然2005～2006年度的幾項關鍵數據呈良好態勢，但是對于突發性事件的處理仍然顯得經驗不足。比如松花江污染事件。

北京大學政府管理學院副院長周志忍對《小康》說，“在松花江污染事件中，我們要反思整個管理體制。這些問題根子上是背后的利益，但是政府的管理體制也要改進。如果事前有詳盡的規定，比如流入了一噸污染物向誰匯報，怎么處理，流入兩噸向誰匯報，怎么處理，那就不會出現這樣嚴重的情況。”

資源配置嚴重失衡 教育投入比例偏低

“在我國，公共投入優先順序明顯顛倒，這表現在兩個方面：基本民生方面投入比例小得可憐，世界倒數第一；豪華型投入方面比例過大，也是世界第一。比如，中國行政成本、公務用車、公款吃喝、豪華型建設都是世界第一。中國舉辦奧運會各地投入的綜合資金達4000億人民幣以上，幾乎超過歷屆奧運會投入之和。”中共中央黨校社會學教研室主任吳忠民說。

據統計，2003年我國政府在公共衛生方面的支出占GDP的比重為0．95％，而目前中等發達國家水平為3．1％。社會保障占GDP的比重僅為2．6％，而美國于1999年已經達到了12．2％。另一方面，社會保障覆蓋的范圍極為有限。以養老保險為例，我國養老保險參保人數達到1.74億人，僅占我國總人口的13．38％，大量非公有制企業職工、城鎮個體勞動者和靈活就業人員沒有覆蓋在內。

教育領域分配不均衡的問題，更是亟待整治的痼疾。我國公共教育支出占GDP的比重約為3．28％，而中等收入國家的平均水平為4．8％。與之相比，我國落后了15個百分點。

遲福林向《小康》透露，我國原計劃在“九五”期間教育投入占GDP的比例達到4：％，現在“十五”已經結束了，還沒達到這個目標。而泰國在1990年代中期已經超過了4％。也就是說，即使與鄰國，甚至發展程度比我國落后的國家相比，教育投入還是嚴重不足。

“相比之下，基礎性教育領域的投入越來越可憐。高速公路一投就1萬個億，地鐵也是幾千個億，連北京石景山區改造都投入了幾百個億，濟南市也投了600個億進行城市改造，而且還要再投入1000多個億。”吳忠民說。

上述數據反映了我國普遍存在的公共服務失衡的現象。清華大學教授孫立平認為，建立市場經濟必須有配套的利益均衡機制，可這套機制在我國還沒有建立起來。如果不對其進行調整，最終結果將表現為利益格局的嚴重失衡，成為我國實現和諧社會最大的攔路石。

城鄉差距顯著 農村醫療保障程度低

據統計我國醫療行業資源分布不均衡，高達80％的資源分配到了城市，只有20％的資源給了農村。按人頭平均的話，城市人均衛生費用為38．3元，農村僅為9．9元，農村與城市人均衛生費用比為1：4。政府對農村衛生領域投資偏低，使部分農民的健康狀況受到影9向。農民看病很困難，醫療保障程度低，因病致貧，返貧的現象大量存在。

針對《小康》提出的“您所在的地區，就醫看病的便利程度”的調查，選擇“不方便”的讀者占到了27．3％。

2005年，有人大代表指出，“醫護人員的年薪達到了平均7萬的水平，遠高于其他行業”，所以，從表面上看，國家的醫療投入是增長了，但是究竟落在了誰身上，是否落在了農民等亟需的人群身上卻不得而知。

農村的醫療條件差，服務水平低，滿足不了農民的基本醫療衛生服務需求。農民患病要長途跋涉到城里就醫，不僅增加了城市的醫療服務負擔，也加重了農民的經濟負擔和心理負擔。從公共衛生體系來看，農村的公共衛生網絡不健全，公共衛生服務不完善，不能有效控制疾病的發生，必然會給醫療衛生服務帶來巨大的壓力。

事實上，在城市化過程中，中國農村將有8億左右農民遷移到城市，隨著他們生活方式的改變，也將釋放出巨大的對公共產品的需求。

公共服務領域不公平現象突出

聯合國發布的《2005中國人類發展報告》認為中國的不平等現象比較突出，包括收入分配不平等、財產分布的不平等、就業和工資報酬的不平等、教育機會和資源分配的不平等、公共衛生和健康、社會保障的不平等，稅收和財政支出的不平等、弱勢群體受到的待遇不平等。

周志忍對《小康》說，“現在的公共服務管理方式是典型的運動式管理。比如，當教育、醫療的問題出現了之后，政府的主要精力就放在這里了，治理的方式是突然加大力度，不計成本。這種方式有短期效果，但是卻治標不治本。再比如，拖欠農民工工資，中央力圖治理，但是卻可能破壞解決事情的基本規矩。

由于未來的不確定性，人們需要把日常收入積蓄起來應對如教育、醫療等大宗一次性消費。據統計，2005年居民儲蓄超過14萬億元，居民儲蓄率達到了50％。中國人民銀行行長周小川曾指出，高儲蓄率的真正根源在于社會保障制度的不健全，以至人們只好通過各自的儲蓄來為自己和家庭建立保障。在中國，“社會保障”在很大程度上被“私人保障”取代。

公共服務“貴”病纏身

張 志

“政府提供的公共服務價格太貴。”在北京讀公共管理碩士研究生的張先生對《小康》說，公共服務作為政府為滿足社會公共需求而提供的服務，幾年來價格一直偏高，民間感受到的公共服務似乎是得了“富貴病”。

社會保障：“個人”撐起半邊天

2006年2月12日元宵節，北京市朝陽王蕓女士告訴《小康》：“現在的社會保障是比原來多了。但原來是怕沒有保障，現在是有了保障又怕交不起。”

王蕓介紹，她的女兒下崗后找了份工作，月工資只有800元左右，而且需要自己繳納三險，最后拿到手里的錢只剩下400元左右。結果王蕓還要用積蓄來接濟女兒。

根據北京市統計局統計，北京市2004年職工年平均工資為28348元，平均月工資為2362元，養老和失業保險的繳費標準在545～2362元之間，實際繳費額是繳費標準的24％～300％，醫療保險需固定繳納2362元的7％，而且三險必須一起繳納。如果按照2362元的標準計算，每月三險共需繳納700多元。對于中等收入的家庭來說，這是個不小的數字。

相關數據表明，從2002～2004年，社會保障連續3年排名公眾關心問題的第一位。2005年依然是公眾最關心的問題。“個人在這方面花這么多的錢，占個人收入的比例很大，我們當然要關心了。”王蕓說。

教育：砸鍋賣鐵也不能失學

義務教育在所有教育類型中屬于純粹公共產品，屬于典型的公共需求。而中國社科院發布的《2005年社會藍皮書》顯示，子女教育費用在居民總消費中排在首位，超過養老和住房。在一些農村用于子女教育費的支出甚至占到家庭支出的70％以上。

相關部門2005年的抽樣顯示，一家庭培養一個大學生．19年共需投入基礎教育費用約13．1萬元．比1999年的測算增加了5．1萬元。上海社科院社會學家徐安琪在一份調查報告中指出，在上海徐匯區目前撫養一個孩子到成年需要49萬元。教育經費支出之高可見一斑。

“在農村，教育正在成為一個新的貧困誘因。”中國社科院社會學所副所長李培林在首屆中國全面小康論壇上對《小康》說。

其實，這個問題已經引起國家的重視。2005年12月23日國務院提出，從2006年開始，全部免除西部地區農村義務教育階段學生學雜費，2007年擴大到中部和東部地區；對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。相信這對于減少人們在教育方面的支出將起到一定的積極作用。

住房：摸不著的“空中樓閣”

在房地產持續幾年一路走高之后，2005年3月國務院發出《關于切實穩定住房價格的通知》，緊接著七部委聯合出臺穩定房價的“新政”，房地產開始降溫。

國家調控政策真真切切讓大到銀行。媒體、開發商，小到炒房團、中介、個人投資者，都感受到了國家對于房地產行業宏觀調控的決心和力度。

雖然如此，但是房價仍然超過了許多居民生活的承受能力。例如，目前在杭州、寧波和溫州的市區，一套80平方米的住房價格是年人均可支配收入的27．54倍．大大超過了國際認定的發展中國家一般在4～6倍的標準。

在房價瘋漲、經濟適用房走入困境的問題沒有得到徹底解決的情況下，2006年1月25日，建設部政策研究中心住宅與房地產研究處副處長趙路興說：“2006年將以建設廉租房為重點”。由此，繼一年前北京市擴大廉租房受惠范圍之后，沉寂多年的廉租房政策再次走入人們的視線。但“總體來看，多數城市的廉租房制度建設還剛剛起步。”建設部副部長劉志峰坦言，面對廉租房龐大的需求群體，目前的供應量顯然是杯水車薪。

醫療：有什么也別有病

看病貴、看病難是這些年來的一大痼疾。有數據表明，農村貧困人口中有70％是因為疾病造成的。

2005年12月21日，北京首家專為低收入人群開設的上地醫院正式開業。因收費便宜，開業第一天上午就有100多位患者就醫。這為多年來被看病貴、看病難的老百姓送來了一股暖意。

但也有專家擔心：按照目前國情，“平價醫院”和“平價病房”的推廣應該積極穩妥進行，應在我國醫療體制改革的整體背景下，妥善解決現實難題，讓群眾享受到“價廉質優”的醫療服務。

業內人士認為，平價醫院的建設，需要一個強有力的公共財政為后盾，需要中央與地方政府的通力協作，更需要具備足夠可行性舉措，推行平價醫院的政策核心。因此最關鍵的是要避免平價醫院走上“財政投入匱乏”的老路。

公共服務何時與“高價”分手

在公共服務的其他領域里，居民的支出也有增加趨勢，比如水電費用、交通出行成本、電信收費等等，這一定程度上又加深了居民對公共服務的高價印象。

國家行政學院公共管理教研部教授宋世明把目前公共需求轉變特征概括為：“主體不斷擴大，結構深刻變化，數量持續增長。”而當前公共需求的全面快速增長與公共服務相對短缺之間的矛盾，正是造成當下公共服務“高價”現象的關鍵。

清華大學公共管理學院副院長王有強對《小康》說：“由于財政投入和相關資金的投入不足，目前公共財政能讓居民享受到低價位的公共服務和公共產品十分有限。”

有數據表明，在中國政府的財政支出中，生產建設支出約占50％。在2003年以前，我國的政府比較注意完善經濟調節職能與市場監管職能，相對忽視了社會管理職能與公共服務職能。

王有強對說：“要想有一個根本性的改觀，那就是要不斷增加公共財政的總量，調整公共財政支出的結構。”只有公共財政總量增加了．公共服務產品總量才會提高。而支出結構的調整，實際上是一次再分配。結構調整過程中就應該重點考慮低收入人群和弱勢群體，使他們能夠享受到同樣的保障。

2006年的春節團拜會上，溫家寶總理在致辭中提到，“今年政府要著重妥善處理各方面利益關系，注重社會公平，著力解決就業、社會保障、扶貧，教育、醫療、住房。環保、安全等問題。”歲末年初，各部委也適時交上今年施政的規劃書，承諾要提高服務水平，讓百姓滿意。

“如今政府不斷地將社會管理與公共服務職能放在突出位置，其實質就是改變公共財政支出結構，加大政府在公共教育支出、公共醫療衛生支出與社會保障支出等其他公共支出在GDP中的比重。”王有強說，“但這種改變需要一個漸變的過程。”

2006年是中國“十一五”規劃的第一年，中國老百姓也企盼著公共服務早日回歸本位。