拯救多哈回合

什么在困擾多哈回合？

事實上，所有觀察家都認為，世貿組織的多哈回合多邊貿易談判目前已岌岌可危。在農業談判中，雖然已就取消農業出口補貼的原則達成了共識，但自從4年前啟動談判以來，除此之外的其他方面幾乎毫無進展；在關鍵的服務行業，幾乎沒提出過什么重要建議，更別提解決任何問題了。在農業和非農產品市場準入的談判模式等方面也未達成共識，而現在距離設定的談判結束時間只剩下一年。盡管2003年為緩解談判壓力剔除了投資和競爭政策兩項議題，但目前的談判依然充滿很多不確定性。多哈回合甚至從未嘗試認真解決當今全球貿易體系面臨的兩個最大難題：一是2001年9月11日恐怖襲擊之后仍然存在的安全隱患，尤其是如果再次發生恐怖襲擊將導致世界貿易陷入停滯的風險；二是缺乏有效方式控制與日俱增的優惠貿易協定，許多世界最大的貿易國都參與其中。

多哈回合有可能成為20世紀30年代以來多邊貿易談判史上的第一次重大失敗。失敗可能發生在香港會議上，或者在會上出現失敗的預兆。在過去的60年里，世界貿易自由化的進程雖歷經風雨但還算穩步前進，而如果現在出現這樣的失敗結果則意味著歷史的逆轉。歷史清楚地表明，貿易政策必須持續加以推進，否則將面臨陷入保護主義和重商主義（現階段也意味著雙邊主義趨勢加速）的危險，因此，多哈回合一旦失敗，對國際安全和全球經濟關系的影響將是無法估量的。在這一點上，可能取得的最好成果將是達成一個適度開放的小規模協議。但另一方面，由于小規模協議的影響力有限，不足以促使相關方結成聯盟來戰勝根深蒂固的國內保護主義勢力，因此這種協議在包括美國在內的許多國家都將很難獲得批準。但即使是這樣一個小規模協議也無法保證一定能達成。因此，非常有必要分析多哈回合的癥結所在，并設計一套可以及時實施的挽救多哈回合的戰略。

凡是主要的全球貿易談判都會面臨失敗的風險，且往往都在最后一刻才可能獲得成功。但多哈回合比其前三輪多邊貿易談判（肯尼迪回合、東京回合和烏拉圭回合）要困難得多。現在WTO成員很多（現有148名）且還在不斷增加。以共識為基礎的決策規則意味著必須讓所有成員都接受談判結果，而現在，一個更大、更多樣化的發展中國家集團在談判的任何階段都有能力否決談判結果。此外，目前遺留下來的貿易壁壘已經成功地逃避了貿易自由化長達半世紀之久，在本質上成為最難處理的問題。目前，許多談判的新焦點是邊境控制措施之外的隱性貿易扭曲措施，例如補貼，遠比傳統的關稅和配額復雜。而美歐等談判中的重要角色在作出關鍵性讓步時面臨的國內束縛也比過去更為艱巨：美國國會對放寬反傾銷法和移民法充滿敵意；歐洲民眾從根本上反對改變歐盟的農業保護體制。

然而，影響多哈回合成功前景的主要問題并不在于談判本身，而是在談判之外。有三個因素非常突出：巨額經常帳戶不平衡和匯率失調把歐美的貿易政策推向危險的保護主義邊緣；強烈且不斷增長的反全球化情緒使大西洋兩岸及其他地區的所有貿易談判陷入僵局；缺乏強制因素推動主要國家的領導者作出必要的讓步以達成協議。多哈回合的談判者要贏得成功，就有必要在上述各個領域取得進展。

經常帳戶不平衡與貿易保護主義

截止到2005年上半年，美國經常帳戶年度赤字近8千億美元。該數字超過了國內生產總值的6%，幾乎是20世紀80年代中期的兩倍，在那以后，美元在兩年內貶值了大約50%。同時，該項赤字正以每年約1千億美元的速度增長。為彌補經常帳戶赤字和保證對外投資，現在美國每天必須向世界其他地方借60億美元。其國際債務已逾3萬億美元，遠遠超過公認的警戒線，并將繼續增至GDP的50%才有穩定下來的可能。即使目標僅僅是將美國經常帳戶的不平衡規模降至目前水平的一半，在貿易的影響下，美元至少仍被高估了25%。

多數人都用國際金融的觀點強調，這種不平衡狀況持續不了多久，對美國和其他經濟體而言這種局勢蘊含著極大的風險。但它所預示的另一種不可持續性則與多哈回合和貿易政策的關系更為直接，即對國內政治的影響。美國貿易政策發展歷程清楚地表明，美元高估及由此導致的巨額且不斷增長的貿易赤字，是美國保護主義抬頭最準確的晴雨表。當美元匯率失調為美國國內產業的國際競爭對手提供了足夠優勢時，更多的美國產業會通過進口尋求解脫。而同時，當美國國內的產品和服務因價格原因退出國際市場時，就很少再有美國出口商能夠甚至愿意推動貿易自由化了。

美國已在6個完全不同的產品部門對來自中國的進口產品實施了全面限制，這顯示了問題的廣度和深度。盡管美國目前失業率低且經濟增長強勁，但2004年春天，參院以2比1的表決通過決議，對所有中國商品實質性地、全面地征收附加進口稅。7月，眾議院自行通過了反對與中國進行貿易的法案。國會強烈反對中國海洋石油公司（“中海油”CNOOC）并購尤尼科（Unocal）就是這種情緒惡化的鮮明寫照。

若不是通過1985年關于匯率的“廣場協議”（Plaza Agreement）和里根政府同期針對日本采取的強硬新貿易政策，扭轉了20世紀80年代中期經常帳戶不平衡的狀況，關貿總協定的烏拉圭回合（即多哈回合的前一輪談判）根本無法啟動。同樣的道理，若不是尼克松政府1971年采取了征收進口稅及強令美元和黃金脫鉤的重要貨幣調整政策平息保護主義者的壓力，20世紀70年代東京回合的正式談判（即烏拉圭回合的前一輪談判）也無法啟動。在上述兩項重大歷史事件中，全球貿易自由化的啟動都需要首先對貨幣政策進行調整。

令人擔憂的是，目前的形勢與歷史驚人地相似。尤其是美國對中國每年的貿易赤字已超過2千億美元，這不啻于一劑政治毒藥（如果真的與經濟無關的話）。美國從中國的進口與美國對中國的出口之間的比例已超過六比一，是歷史上美日之間貿易不平衡狀況的兩倍。這就意味著，如要阻止這種貿易不平衡狀況繼續加劇，美國對中國的出口增長速度必須達到美國從中國進口增長速度的6倍以上，而這在短期內根本無法實現。

匯率失調對貿易保護主義所產生的影響不僅出現在美國。2002年至2004年，歐元急劇升值，而且可能已達到與美元的均衡。因此，人民幣貶值，以及其他亞洲國家政府因懼怕中國的競爭而競相人為壓低幣值（包括日元和印度盧比），使這些貨幣對歐元的貶值程度幾乎達到與美元一樣的程度。在意大利、法國，甚至傳統上崇尚自由貿易的德國，貿易保護主義勢力迅速抬頭。

幸運的是，多哈回合是在經常帳戶不平衡狀況演變到目前水平之前啟動的。但對主要貨幣匯率進行調整是必要的，包括讓人民幣升值20%-30%，以及整個亞洲貨幣對美元和歐元大幅升值。貿易談判若要取得成功，必須再次進行實質性的匯率調整。

反全球化浪潮

經常帳戶的不平衡加劇了世界各地的反全球化浪潮，從而極大阻礙了貿易的進一步自由化。在美國，人們對進一步融入世界經濟意見不一，具有高中文化或以下水平的美國工人（約占勞動力的一半）害怕全球化帶來的變革（其實他們當中只有一小部分人因進口而失業，終身失業的則更少）。因此，當國會在貿易立法問題上兩派勢力對等時，便出現爭奪選民投票的活動，10年來每項重要貿易法案都是如此。影響較小和比較直接的法律，如2002年的貿易促進授權和2004年夏天的中美洲自由貿易區協定，均引起了激烈的政治紛爭，靠赤裸裸的賄賂而贏得關鍵票數涉險過關。

解決這個問題有兩種辦法。根本在于真正提高勞動力的技能水平。如果一般工人能在學校多接受兩年教育，從中學畢業升為社區學院畢業，整個人口受益于國際貿易的能力就會大大增強（也會促使他們支持全球化而不是感到自身成為全球化的犧牲品）。其實從長遠來看，這種改革能夠贏得大多數人支持全球化。

短期的辦法是加強安全保障體系，緩解與貿易有關的（以及其他原因造成的）失業帶來的過渡性成本。對于國會在2002年通過的貿易法案，布什政府應該以更大的熱情執行其中的貿易調整援助計劃。同樣重要的還有通過新的法律使服務業工人，包括工作被外包的工人，有機會得到幫助；為農民改進新的調整計劃以促進農業改革；在這些計劃下大幅增加福利，尤其在工人培訓方面；切實擴大薪酬保險，鼓勵工人盡快找到工作。美國國內政策改革對于為國際貿易政策建立一個穩定的基礎至關重要。

歐洲反對全球化的浪潮更為分散，也更難解決。近來歐洲憲法公投受挫，德國施羅德政府遭到反對，這些都揭示出對目前經濟形勢的強烈不滿和反對改進這種局勢的改革措施之間分歧巨大。對“波蘭水管工”和“廉價中國商品”的恐懼限制了歐盟在多哈談判中發揮其應有的作用。歐洲對貿易自由化的支持需要通過堅定執行各成員新政府“里斯本議程”的機構改革方案，然后用足夠的時間落實各項行動。

通往多哈成功之路

為成功結束多哈回合已采取了多項措施來克服困難。美國預算赤字在過去幾年大幅降低，美元從2002年到2004年貶值了約10％，人民幣在2005年7月升值了2％。美國正在進行教育改革，國會也在2002年采取措施改進貿易調整援助方案。德國施羅德政府和歐洲各國政府啟動了一項改革方案，幫助各地區建立信心，恢復經濟增長。

令人遺憾的是，這些措施的影響非常有限。如果貿易談判代表還有一線獲勝的希望的話，他們還需要來自政府其他部門的大力幫助。農業部長仍是這項活動的中心環節。同時，財政部長和中央銀行行長必須推動對匯率失調進行合理調整，并采取所需的經濟政策。各國勞動部長必須采取改革措施幫助工人順利度過調整期。

這些政策上的變革帶有很深的政治色彩，最終拍板和執行都必須由政府首腦完成。如果主要工業國認真對待多哈回合的話，今后就一定會在制定國內政策的日程上考慮這些問題，就會在2006年的8國領導人峰會（G8）上創造條件使多哈回合成功。7國財長會議（通常包括G8中除俄羅斯外其他7國的財政部長和中央銀行行長）已反復呼吁要成功結束多哈回合，現在必須拿出具體政策來落實。

然而僅靠這8個國家是不行的。重要的發展中成員必須積極有效地做出努力使多哈回合成功結束。一個非正式的磋商組（指“五方小組”）已將包括巴西、歐盟、印度和美國（有時還包括澳大利亞）在內的幾個關鍵談判方召集在一起。此外，世界的不平衡影響著貿易的發展，中國和其他幾個亞洲國家對于此問題的解決起著核心作用。因此應及時召集由主要工業國家和發展中國家領導人參加的“特別峰會”解決全球性問題，只有在他們個人和集體的關注下，問題才可以得到解決，加拿大總理保羅·馬丁對此也表示支持。8國集團最近幾年一直邀請主要發展中國家參加年度一次的峰會。2006年的會議應該在眾人的努力下成為一次拯救多哈回合的行動。

即使完成以上全部工作，在2007年初（在美國總統快速貿易促進授權到期前）之前成功結束多哈回合的任務仍將十分艱巨。頒布法令執行政策改革，從農業政策、匯率到勞動力市場改革都需要時間。這項戰略也許需要將最后期限再延長至少6個月，正如1993年烏拉圭回合結束時發生的情況一樣，或更有可能延長到布什第二任總統任期結束。

貿易政策震蕩

有什么能把公認的具有雄心的高級別會議和政策改革聯系起來呢？多哈回合有可能失敗的風險本身或許就足夠了。拋開那些障礙不說，主要工業國并沒有讓原先的幾次多邊貿易回合失敗。在處理這個問題上，5國、7國和8國集團過去30年一貫如此。普遍認為，如果不能使貿易體系朝著自由化的方向前進，就會引發保護主義和雙邊主義勢力的泛濫，侵蝕WTO本身，給有關各國的經濟和對外政策帶來嚴重問題。對于那些被視作導致談判失敗的國家而言，則代價更大，2003年坎昆部長會議失敗時美國和歐盟就遭到這樣的（也是正確的）指責。

然而，只有在主要國家利益（關于貨幣和貿易問題）面臨直接和明顯的威脅時，這些國家才會采取大范圍的政策改革。比如，保護主義者提出的法律在美國獲得大范圍通過，以及類似于尼克松和里根總統在1971年和1985年先發制人的行動，都算是“政策震蕩”。

1993年烏拉圭回合結束的例子更有代表性。該輪談判原本計劃在1990年結束，但歐盟拒絕改變其共同農業政策來達成最終一攬子協議，而美國則與加拿大和墨西哥建立了北美自由貿易區，并向歐洲施壓一旦多邊受阻就準備在區域范圍探尋貿易自由化道路。但是這已不足以恢復烏拉圭回合的動力，因為美加已簽訂雙邊自由貿易協定，而加、墨作為美國的鄰國在全球貿易作用甚微。

1993年在西雅圖舉辦首屆亞太經合組織會議（APEC）時，美國找到了一條更有效的途徑。環太平洋國家的各領導人首次云集會上，同意“在亞太地區追求自由和開放的貿易”。一個月之后，歐盟同意接受農業一攬子協議，烏拉圭回合成功結束。當歐盟談判代表被問及為何態度改變如此之快時，他毫不猶豫的說：“你們的西雅圖會議讓我們知道美國有了其他選擇，而我們還沒有。”占全球貿易和經濟總量一半的APEC成員相互給予貿易優惠，這對歐盟產生了重要影響。

在當前，類似的催化劑不僅對歐盟，也對新興的市場經濟國家起到激發作用，特別是巴西和印度，其效果應至少和1993舉行的APEC會議一樣明顯并令人信服。

唯一的可選之路還是APEC會議。可喜的是，APEC工商咨詢理事會正在推動這一進程：讓APEC領導人認真研究亞太地區自由貿易區的可行性，完成10年前設定的目標。在去年圣地亞哥舉行的APEC峰會上，許多小國的領導人對此看法表示認可。如果該計劃能在2006年底，或者2007年（如果多哈議程被推遲）啟動，此舉將會促使多哈談判重新回到軌道上來。APEC的三個主要成員（中國、日本和美國）只有當國際不平衡解決之后才有可能贊同這一行動。就像1971－1973年和1985年－1987年那樣，在貿易政策上的這種承諾實際上必須與更廣泛的貨幣談判緊密聯系。

一些APEC成員的政治領導人和貿易部長們抵制這種想法，認為，如果重新啟動10年前設想的區域發展路線會削弱多哈回合。相反，正如烏拉圭回合所昭示的，這可能是重振多哈回合的唯一途徑。如果該戰略可行，也就無需將亞太自由貿易區付諸實施。另一方面，如果沿著區域貿易的方向推進，則很難讓多哈回合重回正軌，更別提成功完成談判了。近年來，APEC自身的表現令人失望，但20世紀90年代中期，該組織在區域和全球貿易自由化方面發揮過重要的激勵作用。現在，需要它在這個特殊的位置上再次發揮作用。

如果APEC主要成員就此辦法不能達成共識，美國可能單方面發起行動。美國正在盤算與韓國及東盟中的至少一個國家，以及新加坡和泰國提早啟動自貿區雙邊談判。基于廣泛的外交政策考慮及為了避免實質性的貿易歧視，日本毫無疑問地將尋求享受與韓國的同等待遇。這樣，中國將感覺受到美國經濟政策的包圍，就像它已經感覺受到美國的軍事包圍一樣，轉而同意搞亞太自由貿易協定。“競爭性的貿易自由化”戰略驅動著布什政府的整個貿易政策，并達到其邏輯上的終點。世界其他地方將被迫對此給予關注，然后多哈回合將重回正軌。

抵達終點

即使這些必要條件都具備，多哈回合的成功也不會在香港會議上出現，而是還要等1到3年，所謂多哈回合成功的標準是在談判的所有關鍵領域都實現實質性大幅度的貿易自由化。從貨幣幣值變化傳導到貿易流向所需要的時間來看，國際收支不平衡不必恢復到完全可持續的水平，但是至少對準正確的方向。美國、歐洲必須采取強有力的國內政策，特別是勞動力市場的政策，對反對全球化的浪潮加以抵制。或許需要一個激發性事件，比如國會或者APEC發起一次對亞太自由貿易區的認真研究，則會推動多哈一攬子協議的達成。

如此大膽和廣泛的行動需要主要工業國和新興市場經濟國家政府領導人的關注。這些領導人將需要采取新的戰略，通過富有新意的領導人峰會部長級會議，第一次有效地把這些國家凝聚到一起。僅僅述說這些要求就已經顯示出落實這些行動的困難了。然而，要是沒有這些措施，多哈回合很可能會成為20世紀30年代以來失敗第一個全球貿易回合。

（譯校者單位：商務部世貿司）

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弗萊德·伯格斯坦（C.FRED BERGSTEN）是美國國際經濟研究所所長。曾任主管國際事務的助理財政部長和國家安全委員會國際經濟事務助理。他的新書是《美國與世界經濟：未來十年的對外經濟政策》，國際經濟研究所2005年出版。