破譯打開“安全閥”的密碼：保障措施的因果關系分析

追溯因果關系之源：GATT和保障措施協定的規定

GATT1994第19.1（a）項規定：“進口至該締約方領土的產品數量增長如此之大且情況如此嚴重，以致對該領土內同類產品或直接競爭產品的國內生產者造成嚴重損害或嚴重損害威脅，則該締約方有權在防止或補救此種損害所必需的限度和時間內，對該產品全部或部分中止義務或撤銷或修改減讓。”

《保障措施協定》第2.1款規定：一成員只有在根據下列規定確定正在進口至其領土的一產品的數量與國內生產相比絕對或者相對增加，并且對生產相似或直接競爭產品的國內產業造成或者威脅造成嚴重損害，方可對該產品采取保障措施。該款列出了采取保障措施所必須具備的基本要件，即進口增長、嚴重損害、進口增長與嚴重損害之間存在因果關系。

協定第4.2（b）項更明確地規定：“除非調查根據客觀證據證明有關產品的進口增長與嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系，否則不得做出（a）項所指的確定（指產業損害的確定）。”第4.2（b）項第二句話還規定：“如屬進口增長之外的各項因素正在同時對國內產業造成損害，則此類損害不應歸因于進口增長。”這通常被稱為“不歸因原則”。

從上述條款中不難看出，實施保障措施客觀上要求進口增長與產業損害必須有必然的因果關系，否則采取這一措施就會違反WTO的紀律。

分析因果關系之法：以案例的視角

在“韓國—奶制品保障措施案”中，專家組首次論述了確定存在因果關系的基本方法。專家組指出，在對因果關系進行評估時，進口國的國內調查機關需要分析和確定國內產業的損害是否是因為進口增長所致。進口國國內調查機關有義務對影響產業狀況的“所有因素”進行“客觀的、可以計量的（an Objective and Quantifiable Nature）評估”。如果國內調查機關確定是進口增長之外的其他因素造成了國內產業的損害，則調查機關應當認定產業損害不是由于進口增長所造成的。

在“阿根廷－鞋類保障措施案”中，專家組進一步闡明了論證因果關系的方法。專家組指出，阿根廷的鞋類保障措施是否符合因果關系要求，應當考慮以下三個方面：（1）進口增長的趨勢是否與損害的相關指標的下降存在吻合；如果吻合，則應對相關數據是否仍然構成了因果關系作出合理的解釋。（2）是否有客觀證據表明，阿根廷市場上進口鞋類產品和國內鞋類產品的競爭狀況顯示了進口增長與損害之間存在因果關系。（3）是否對其他因素進行了分析，是否確保了進口增長之外的因素所造成的損害沒有被歸咎于進口產品。

專家組在上述案件中對因果關系的分析和認定，得到了上訴機構的認可并指出，上訴機構沒有發現專家組在上述案件中對因果關系的分析和對《保障措施協定》第4.2（b）項的解釋存在錯誤。這表明專家組在上述三個案件中對因果關系的認定和解釋確立了《保障措施協定》第4.2（b）項的基本含義。

量化因果關系之度：關于“趨勢吻合”（Coincidence of Trends）

如前述，若證明保障措施符合因果關系的要求，則國內調查機關應當證明存在“趨勢吻合”，即需要考察進口增長的趨勢是否與損害的相關指標的下降存在吻合，如果不存在吻合，則要對相關數據依然構成因果關系做出合理的解釋。

在“阿根廷－鞋類保障措施案”中，專家組指出，在對因果關系進行分析和認定時，第4.2（a）項要求國內調查機關考慮進口增長的“率”（rate），包括方向和速度，和“量”（amount）以及進口產品所占的市場份額；同時要考慮產業的各項指標包括銷售、生產、生產率、設備利用率、利潤與虧損，以及就業的“變化”（changes）。專家組指出，第4.2（a）項的這一規定表明，在認定是否存在因果關系時，損害指標和進口的“趨勢”（trend）與它們的絕對水平同樣重要。從因果關系分析的特定上下文來看，在對因果關系進行分析和認定時，第4.2（a）項的規定意味著進口的變動，包括數量和市場份額，和各項損害指標的變動之間的關系是分析與確定因果關系的核心。因此，如果存在因果關系，通常是進口的增長與產業損害的各項指標的下降是相吻合的。當然，進口的增長與損害指標的下降的“吻合”本身并不能證明存在因果關系，但是，如果二者之間不存在“吻合”，就會對因果關系的存在產生嚴重的懷疑，此時則要求對為什么存在因果關系進行非常強有力的分析。

對專家組的上述解釋，上訴機構表示支持，并同意專家組將第4.2（a）項中的“率”、“量”以及“變化”解釋為在認定是否存在因果關系時，損害指標和進口變化的“趨勢”與它們的絕對水平同樣重要的解釋。上訴機構也同意專家組關于在對因果關系進行分析和認定時，第4.2（a）項的規定意味著進口（數量和市場份額）和各項損害指標的變化趨勢之間的關系具有核心作用的解釋。此外，上訴機構也認為存在因果關系時，通常會出現進口增長和各項損害指標的下降之間的“吻合”。

確定因果關系之基：進口產品和國內產品的競爭狀況（Conditions of Competition）

協定第2.1款規定，只有在一產品進口正在絕對增長，或者相對于國內生產相對增長，并且在此情況下（under such conditions）對國內生產相似或直接競爭產品造成或者威脅造成嚴重損害，才可對該產品采取保障措施。但《保障措施協定》第4.2（b）項并沒有明確提及需要分析進口產品和國內產品的競爭狀況問題。依據協定第2.1款的規定，在進行因果關系的分析時，需要具體分析論證進口產品與國內產品的競爭狀況。如果沒有這一分析，仍不能認定存在因果關系。

在“阿根廷－鞋類保障措施案”中，專家組指出：僅僅是對進口產品和損害指標的數據進行統計羅列，尚不能構成對進口產品和國內產品的競爭狀況進行了分析；不對進口產品和國內產品進行價格上的比較，即稱進口產品的價格低于國內產品的價格，就缺乏事實依據；指控低價的進口產品對國內產業造成了損害就缺乏證據。要有證據表明進口鞋的價格對國內生產者的價格、產量等產生了影響，并對此進行具體的分析。

在一個腳注中，專家組就相似與直接競爭產品的確定與因果關系的確定之間的關系進行了分析。專家組指出，在因果關系分析時所需要的具體深度和特定程度與相似或直接競爭產品概念的廣度和差異之間仍應存在一種聯系。本案中用了非常寬泛的產品概念，而其中產品之間存在很大的差異性。總體的產業與進口的統計數字只顯示一種平均狀況，但不能提供市場競爭地點的充分、具體的信息。專家組認為報告所缺乏的是，在客觀證據的基礎上，對進口產品以及那些進口產品如何具體地造成了損害。對競爭狀況的分析不應僅限于進口產品與國內產品之間整體數據的比較，缺乏具體產品的數據分析，不能證明進口產品與國內產品之間的競爭狀況。專家組最后認定，本案中，進口成員方的調查機關沒有對進口產品與國內產品之間的競爭狀況進行分析，也沒有進行充分解釋，因而不能認定進口增長與產業損害之間存在因果關系。

在上訴審議程序中，上訴機構確認并支持了專家組的上述認定。

排除因果關系運用之據：其他因素與非歸因性分析

《保障措施協定》第4.2(b)項規定，如進口增長之外的因素正在同時對國內產業造成損害，則此類損害不得歸因于增長的進口產品。這一規定含有兩層含義，一是調查機關需要對除進口增長之外造成國內產業損害的因素進行充分分析，如果沒有做出充分分析，則不能認定存在因果關系；二是需要進行“非歸因性”（non-attribution）分析，即需要確保除進口增長之外的因素造成的損害不得歸咎于進口增長。

除進口增長以外其他造成嚴重損害的因素分析

在“阿根廷－鞋類保障措施案”中，專家組強調，為符合《保障措施協定》第4.2(b)項要求，對其他因素進行充分考慮是至關重要的，這樣才可以確保除進口增長之外的因素造成的損害不得歸咎于進口增長。專家組認為，由于阿根廷多次承認國內經濟衰退極大地影響了國內產業的狀況，因此就更有必要分析這種經濟衰退的影響，使之與進口的影響相區別。阿根廷將鞋類和整個宏觀經濟指標進行比較，不能構成對“其他因素”可能造成的損害的充分審議，特別是沒有對國內產業蕭條因素進行充分分析，因此阿根廷認為進口造成了國內產業嚴重損害的結論沒有被充分解釋，也缺乏證據的支持。上訴機構支持了專家組關于因果關系要求的上述分析和認定。

“非歸因性”（non-attribution）分析

在“美國—羊肉保障措施案”中，上訴機構指出，“就像我們在美國麥麩案中指出的那樣，第4.2(b)項關于非歸因性的表述表明，首先需要對各種因素造成的損害后果進行區分，而后才能最終確定由于進口增長所造成的損害后果。如果不對各種因素造成的損害后果與進口增長造成的后果進行分離和區分，則不能對由于進口增長造成的損害進行適當的評估。就像我們同樣指出的那樣，只有在對進口增長造成的后果進行適當的評估之后，才能最終確定進口增長與嚴重損害之間是否存在因果關系。”在“美國—鋼管保障措施案”中，上訴機構指出，調查機關必須在充分、合理解釋的基礎上，明確證明其他因素造成的損害沒有歸為進口增長。解釋必須明確、清晰、不含糊、直截了當。

上訴機構強調，因果關系必須是真實和實質性的原因與后果的關系。“不得歸咎要件”可稱作一種排除法，即將其他因素造成的損害從國內產業的整體損害中剝離開來，使得進口增長造成的嚴重損害顯露出來，來確定這種真實與實質性的關系。

展望因果關系完善之徑

《保障措施協定》第4.2(b)項，雖然是一個短短的條款，但處理好卻十分復雜。調查機關在采取保障措施過程中如果要符合因果關系的要求，絕非一件易事：不僅要審查進口增長的趨勢是否與損害的相關指標的下降存在吻合，還要審查進口產品和國內產品的競爭狀況；不僅要盡可能全面、充分地審查除進口增長之外的其他因素對國內產業造成的影響，而且將進口增長給國內產業造成的損害性后果與其他因素造成的損害性后果進行區分。只有完成了這些詳細的統計與分析工作后，才能符合《保障措施協定》關于因果關系的要求。

WTO在司法案例中對保障措施因果關系的上述解釋曾一度招致很大的爭議。美國作為被告的三個保障措施案件，麥麩案、羊肉案和鋼管案，在因果關系的處理上，均無一例外地被WTO爭端解決機構裁定為非法。美國學者曾指責WTO的司法判例使WTO的保障措施紀律變得一團糟，讓人摸不著頭腦。有的學者更是擔心，WTO在進口增長與國內產業嚴重損害的因果關系上，要求過于嚴格，以至于在實踐上根本無法滿足專家組或上訴機構的解釋的要求。

無論如何，應當指出的是，保障措施作為自由貿易的“安全閥”， 從原則上講并不是可輕易拿來就可以使用的。從這個角度上講，WTO爭端解決機構通過的裁決和認定傾向于嚴格解釋包括因果關系在內的保障措施紀律，也是可以理解的。另外我們也應看到，由于WTO的各項協定在成員方內并不是直接適用，進口國在調查和實施保障措施時，它們只顧遵守國內保障措施法的規定，忽視了WTO有關保障措施的各項條文以及DSB的相關裁決，這就難免走入違反多邊紀律的歧途。因此，在適用保障措施時，認真研究、理解、適用WTO協定的條文，借鑒WTO的相關案件，這不但不會違反多邊義務，而且還能真正起到救濟國內相關產業的作用。