解析歐盟對華反傾銷“分別待遇”制度

在歐盟針對中國等非市場經濟國家的特殊反傾銷規則當中，分別待遇 (Individual Treatment) 是與市場經濟地位問題密切相關的又一重大問題。根據分別待遇規則，歐盟委員會在計算傾銷幅度時，將把該出口商涉案產品的出口價格與運用替代國規則確立的正常價值進行比較，進而決定是否建議歐盟理事會對該出口商征收最終反傾銷稅。作為“一國一稅”制度的例外，分別待遇制度對中國出口商影響甚大。

歐盟反傾銷法分別待遇制度的起源

對華鎢礦砂反傾銷案

分別待遇制度最早可以追溯至1990年歐共體終裁的對華鎢礦砂反傾銷案。歐共體委員會于1988年開始對該案立案調查。被調查的兩家中國出口商中，一家出口商附屬于外經貿部，另一家附屬于冶金部。根據兩家公司將涉案產品出口至歐共體的實際支付或者應付的價格，歐共體委員會為每家公司確定了不同的傾銷幅度。在該案的最終裁決中，歐共體理事會并未明確給出這一做法的理由，但在分析歐共體的進口數量和價格時，它強調指出“中國出口銷售的分散增加了各不同組織為獲取外匯而進行的出口，以及中國各供應商之間強勁的價格競爭”。歐共體理事會在本案中實際適用了分別待遇，但卻沒有明確表達該術語以及相應的適用標準。

對華小彩電反傾銷案

1991年7月，歐共體理事會就對華小彩電反傾銷案作出最終裁決。在該裁決中，歐共體理事會為所有中國出口商確定了一個統一的傾銷幅度，但兩家中日合資企業除外。歐共體理事會認為，盡管上述兩家企業沒有在完全市場經濟條件下從事經營，但其經營具有高度的獨立性。基本原因在于，它們可以進口零部件和出口制成品而不受中國音像產品出口商會或者任何其他機構的管制。并且，除了受限于特定行政要求以外，它們可以將利潤匯出中國。據此，歐共體理事會認為，給予這兩家以贏利為目的且具有足夠獨立性的公司以分別待遇是適當的。在此，歐共體理事會明確使用了“分別待遇”這一術語，并從正面初步強調了“獨立性”這一標準。

歐盟反傾銷分別待遇制度的發展

此后，歐共體理事會繼續在一些針對中國的反傾銷案裁決中進一步明晰了給予分別待遇的標準。實際上，在上述小彩電反傾銷案中，除兩家合資企業獲得分別待遇以外，歐共體理事會同時取消了在初步裁決中已經給予另外3家中國企業的分別待遇，并從反面強調了“獨立性”標準和對“規避”問題的擔憂。

“獨立性”和“規避”阻礙分別待遇的適用

在該案最終裁決中，可以總結出歐共體理事會拒絕給予該3家中國企業分別待遇的理由主要有四：

（1）雖然這些貌似獨立的企業可以給客戶直接開具商業發票，但事實上它們自己不能決定出口價格以及其他交易條件，所以在與其他國家進口商的關系中只是具有非常有限的獨立性。

（2）該3家公司均為中國音像產品出口商會的成員。該商會承認，它對其成員出口小彩電有著嚴格的管制。除合資企業自己可以出口產品外，其他出口企業必須是商會成員。

（3）如果對受商會管制的出口企業征收不同的反傾銷稅，那么就可能提供這樣一種規避反傾銷稅的機會，即反傾銷稅最低的企業就可能成為其他企業向共同體傾銷產品的渠道。

（4）該3家出口商在執行其出口政策時缺乏獨立性還表現在以下方面：該3家企業在本案中都是由商會及其法律代表統一代理，且該代理人對3家企業的辯護理由自始至終完全一樣，彼此沒有任何不同之處。

從前述各種所謂的理由中不難看出，歐共體理事會實質上不承認中國企業不僅在法律上而且在事實上是相互獨立和相互競爭的企業。

明確“分別待遇”為嚴格例外

歐共體理事會在對華氧化鎂反傾銷案中繼續表達了對上述兩方面問題的關注。歐共體委員會在其初步裁決中認為，5家中國出口商為國家控制的組織而非合資企業，缺乏獨立性，因而拒絕給予分別待遇。歐共體理事會在其最終裁決中指出，就來自一個非市場經濟國家的出口而言，分別待遇“必須保持為一種嚴格的例外，其僅適用于相關生產商已出具證據證明其可自主地確定出口價格而不受官方影響的情況”。并且，國家可以通過“改變生產方式和貿易方式，利用最低傾銷幅度，從而削弱任何反傾銷措施的有效性”。

表面上看，歐共體理事會給予中國企業分別待遇與它們的“身份”有關。然而，事實上，歐共體理事會給予分別待遇的條件越來越苛刻，甚至非市場經濟國家中的外商投資企業也很少獲得該待遇。1993年9月，歐共體理事會就對華自行車反傾銷案作出最終裁決，明確指出它已經得出結論，即“因為……原因，在此事項上要求最大程度的審慎：（1）只有在針對致害性傾銷提供比統一的反傾銷稅更為相稱和有效的救濟措施時，分別待遇方為適當；（2）它可能經常會導致被扭曲的單獨結果，因為它僅考慮了單獨的出口價格，但并不必然會考慮效率和比較優勢；（3）中國經濟正在轉型，難以證實一家公司是否真正一成不變地獨立于國家；（4）在中國進行現場核查并不可行；（5）只應在沒有規避風險的情況下才能給予分別待遇；（6）國家僅擁有少數股份這一事實本身并不是賦予分別待遇的一項充足理由”。

新理由阻撓中國出口商獲得“分別待遇”

同時，歐共體理事會還陳述了其拒絕給予中國出口商分別待遇的新理由。它認為，對于像中國這樣的非市場經濟國家，要確定一家企業不僅在法律上而且在事實上具有獨立性是非常困難的事情。而且，即便一個企業在某個時刻具有獨立性，這也很難證明它在將來仍然具有獨立性。在這里，歐共體的做法幾乎蠻橫無理，因為不僅中國的出口商不能保證它們將來的經營自主權，而且其他任何國家的企業也都不可能對其所在國未來的經濟決策變化給出說明，更不可能對此提供證據。

歐委會確立分別待遇制度規則

1996年7月，歐盟委員會向反傾銷委員會提交了一份歐盟委員會工作文件，其隨后與來自非市場經濟國家的代表進行了討論。該文件采用了更為系統、全面和規范的術語，首次就分別待遇提出了“一個條理分明的書面規則體系”。

同年9月，歐盟初審法院就一家香港出口商針對1993年結案的相冊反傾銷案提出的司法審查申請作出判決。在本案中，該出口商主張其應當獲得分別待遇，因為它達到了歐共體委員會內部備忘錄的必要要求，因為該文件向第三方賦予了權利并對歐共體委員會具有拘束力。與此相反，歐盟理事會和歐盟委員會均將該文件視為“一種政策陳述，而其本身并不具有法律效力”。歐盟初審法院接受了后者的主張，認為該文件僅是歐共體委員會的一個內部工作文件，不應當“引起申請人的合理期望”。

1997年，歐盟對上述規則體系進行了修改并予以公布：（1）公司多數股權由真正的私人公司擁有。政府官員不應進入董事會或者在關鍵管理崗位上任職。公司獨立運營的標志之一是該公司由外國投資者擁有或者控制。（2）土地或者土地使用權由公司購買或者以與市場經濟條件相當的租金從政府租賃。（3）公司有權雇傭和解雇雇員并決定其工資。（4）公司對原材料和投入的采購有決定權。（5）公共設施的提供應有正當的合同以確保公司利益。（6）外商投資企業的利潤可以匯出境外，同時所投資的資本可撤出。（7）公司有權決定出口價格。（8）公司有經營自主權，如公司在國內市場上的銷售不受限制。公司有權根據外國市場的需要自主決定產量。公司的經營權不會被隨意撤消。非市場經濟國家的出口商要想得到分別待遇，必須滿足上述（1）、（4）、（6）、（7）和（8）5項核心標準，就其余3項標準而言，則由歐共體委員會行使自由裁量權。

市場經濟待遇5條標準與“分別待遇”標準有所交叉

1998年4月，歐盟因修改其反傾銷基本法（第384/96號條例）而公布第905/98號條例，自當年7月1日生效。該條例首次以立法的形式列出了給予中國企業市場經濟待遇須達到的5條標準。該標準與上述分別待遇標準之間明顯出現交叉現象，因而受到中國方面的強烈批評。迫于壓力，歐盟委員會隨后不得不對上述分別待遇標準進行修改：（1）作為外商投資企業，出口商可自主地收回投資和利潤；（2）出口價格和數量，銷售條件和條款均自主決定，并且多數股份為真正的私人公司所有；在董事會和關鍵管理崗位上任職的政府官員應當明顯屬于少數；推定國有企業不能保證其獨立于國家的干涉，而由出口商承擔舉證責任；（3）以市場匯率進行匯率轉換；（4）如果各出口商被給予不同的稅率，不會發生對救濟措施進行規避的情況。在此，歐盟委員會首次明確地以書面形式提到了其自始至終給予關注的“規避”問題。

歐盟反傾銷分別待遇標準的立法化

2002年11月，歐盟理事會頒布第1972/2002號條例。在其序言陳述部分第7段，歐盟理事會坦承其此前頒布的反傾銷基本法沒有給出分別待遇標準。基于透明性和法律上的確定性之考慮，為給予這種分別待遇而制訂清晰的標準是適當的。該條例第1條相關內容如是：

“在適用第2.7.1條的情況下，應當為那些能夠提供適當證據證明符合以下條件的出口商指定各自的稅率：（1）作為外商投資企業，出口商可自主地收回投資和利潤；（2）可自主決定出口價格與數量、銷售條件與條款；（3）多數股權屬于私人。董事會中或者擔任關鍵管理職務的政府官員屬于少數，或者能夠證明公司充分獨立于國家干預；（4）以市場匯率進行匯率轉換；（5）如果各出口商被給予不同的稅率，國家不會允許規避該措施。

突破歐盟對華反傾銷不公平待遇任重道遠

至此，經過10多年的發展演變，歐盟反傾銷法中給予分別待遇的標準終于從一開始的個案解釋，到調查機關的內部工作文件，再到歐盟最高立法機關將其上升為法律。毫無疑問，這一過程受到諸多因素的影響，如中國經濟狀況的持續改善、中國對外貿易法制的不斷健全、中歐之間在經貿和政治等各個方面越來越密切的聯系、美國等其他國家針對中國的反傾銷實踐以及中方在具體個案中的抗辯等等。

近年來，歐盟在其反傾銷實踐中，給予越來越多的中國企業市場經濟待遇和分別待遇。但是，無論是“市場經濟地位”問題，還是由其衍生出來的“分別待遇”問題，都是歐盟針對中國的一種不公平的制度安排，本質上對中國具有歧視性，它必然構成全面發展中歐關系的一個重大障礙。既然“解決我國的市場經濟地位問題主要不是一個技術層面的問題，而是一個政治問題”，既然歐盟不愿意正視我國建設市場經濟的成果和現狀，那么中國在入世15年之前想要在此問題上取得重大突破，仍須做出堅持不懈的努力。

（作者單位：高朋天達律師事務所）