資源枯竭考驗資源型城市

宋　展

“資源型城市在發(fā)展中積累了不少矛盾和問題，嚴重制約了自身的可持續(xù)發(fā)展。尤其是資源枯竭城市，已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題。”國務(wù)院振興東北老工業(yè)基地辦公室副主任宋曉梧近日在“中國經(jīng)濟50人論壇”上說。據(jù)調(diào)查，我國目前有118個資源型城市亟待轉(zhuǎn)型。

我國目前有資源型城市118個，占全國城市總數(shù)的18%。近年來，隨著我國2/3的礦上進入中老年期，1/4的資源型城市面臨資源枯竭，資源型城市在經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境等方面的矛盾開始集中顯現(xiàn)，有的十分尖銳。資源型城市轉(zhuǎn)型愈發(fā)顯得刻不容緩。

資源型城市“一業(yè)獨大”

資源型城市，是以礦產(chǎn)、森林等自然資源開采和初加工為主導產(chǎn)業(yè)的城市。資源型城市是隨著我國工業(yè)特別是重工業(yè)的發(fā)展而興起并逐步壯大的，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了重大貢獻。自上個世紀90年代以來，一些主打資源瀕臨枯竭的資源型城市，開始紛紛尋求擺脫經(jīng)濟困境、進行經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的發(fā)展道路。

宋曉梧指出，資源型城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，增長缺乏后勁。這些城市在經(jīng)濟上嚴重依賴資源開采、加工，資源產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨大，產(chǎn)業(yè)鏈條短，可持續(xù)發(fā)展能力弱。多數(shù)資源型城市資源開采及其加工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重在30%以上，相當多城市超過50%。如大同市煤炭采選業(yè)和原料工業(yè)曾占該市工業(yè)總產(chǎn)值的80%。

伴隨一些大型礦山破產(chǎn)，數(shù)以萬計的職工面臨失業(yè)。據(jù)中國礦業(yè)聯(lián)合會調(diào)查統(tǒng)計，全國面臨資源枯竭威脅的礦山有400多座，直接涉及到300多萬礦工的就業(yè)。據(jù)國家人口計生委調(diào)研組2005年7月的一項抽樣調(diào)查顯示，當年遼寧省撫順、本溪和阜新的失業(yè)率分別為31.12%、21.30%和24.68%。據(jù)全國政協(xié)的“四礦問題”專題調(diào)查表明，礦工收入已從過去的各行業(yè)之首，倒退為各行業(yè)之末，年人均收入僅為最高收入行業(yè)的1/9。在人口計生委組織的樣調(diào)查中，撫順、本溪和阜新人均月收入低于低保線（175元）的家庭所占比例分別為28.92%、21.30%和47.42%。

這些資源型城市的生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，部分礦區(qū)存在地址災害隱患。目前，我國每年85%的工業(yè)廢棄物來自礦山開采。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國金屬尾礦、煤矸石堆積已超過50億噸和40億噸，并且以每年4～5億噸劇增。因采礦活動誘發(fā)的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災害時有發(fā)生，每年造成的直接經(jīng)濟損失超過100億元。由于長期過量采伐林木，伊春的紅松林被砍伐98%，小興安嶺等地生態(tài)功能急劇下降，蓄水固土抗風沙能力明顯減弱。大慶由于開采石油造成森林覆蓋率大幅下降，草原退化、鹽堿化和沙化面積已占總面積的84%。

大多數(shù)資源型城市經(jīng)濟發(fā)展相對落后，大批本地人才外流，外地人才又不愿前來工作。僅山西大同礦務(wù)局1997至2001年間共調(diào)出各類人才638人，而調(diào)入幾乎為零。

傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式成阻礙

資源已經(jīng)或瀕臨枯竭的城市在傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式和體制機制下，因資源開采留下很多欠帳，自身又尚未形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生能力，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展頻頻受阻；而資源開采仍處于穩(wěn)產(chǎn)和增產(chǎn)期的城市由于缺乏有效制度機制保障，近年來，在政績攀比的作用下，地方政府拼資源、拼環(huán)境，加上不少民營企業(yè)在資源廉價條件下，盲目追逐超額利潤，加速了對資源和環(huán)境的破壞。

“計劃經(jīng)濟下的直接調(diào)配與轉(zhuǎn)軌時期的價格失衡等問題，使資源型城市一直處于不利地位，步入畸形發(fā)展軌道。”宋曉梧分析說。由于貧困人口多，且呈現(xiàn)出貧困集聚和代際傳遞等特點，社會矛盾激化，群體性上訪事件大幅增加，以侵害財產(chǎn)為主的刑事犯罪不斷攀升，對社會穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

我國資源型城市出現(xiàn)這么多問題，長期得不到解決，除了有資源開采的客觀規(guī)律作用外，還存在諸多體制、機制成因。

他解釋說，計劃經(jīng)濟時代，全國一盤棋，資源被國家無償調(diào)撥，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以來資源產(chǎn)品價格被壓低，從資源型城市低價輸出，而制成品高價輸入，造成資源型城市“雙重失血”。宋曉梧說，不少資源型城市是先有礦，后建城，企業(yè)級別高，規(guī)模大，政企不分，企業(yè)辦社會等問題突出。

大多數(shù)資源型企業(yè)拖欠銀行貸款數(shù)額巨大、時間較長，相當一部分已形成呆壞賬，企業(yè)信用低。東北老工業(yè)基地的資源型企業(yè)屬于“低增長高風險”企業(yè)，銀行不愿貸款。這使得資源型企業(yè)發(fā)展或退出所需資金嚴重匱乏。

資源型城市的發(fā)展長期缺乏以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的理念。“有水快流，竭澤而漁”的做法，導致不少資源型城市的建設(shè)缺乏科學論證，長期“先生產(chǎn)后生活”、“重開發(fā)輕建設(shè)”的思想，導致當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)存在大量欠帳。

宋曉梧指出，現(xiàn)有的價格、財稅政策難以保障資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

目前，我國資源品價格扭曲，礦業(yè)企業(yè)成本不完全，未能涵蓋礦業(yè)權(quán)有償取得成本、環(huán)境治理成本和衰退期轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等。許多礦上的開采嚴重破壞環(huán)境，污染大氣和水源，但企業(yè)并未付費或未完全付治理費，這部分成本沒有規(guī)定在開采成本中逐年攤消，而是推給政府、留給社會，是企業(yè)內(nèi)部成本外化，私人成本社會化。

而現(xiàn)有的資源稅費制度存在的問題，導致中央財政支出中用于解決因資源開采形成的歷史遺留問題分額不足，而地方財政又捉襟見肘，對遺留問題有心無力。現(xiàn)有財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏補償資源型城市歷史欠帳的穩(wěn)定渠道保證，造成資源型

城市長期缺乏合理補償。

發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)成為必然

歐美發(fā)達國家的資源型城市在工業(yè)化進程中也曾經(jīng)面臨著可持續(xù)發(fā)展的難題，他們經(jīng)歷了少則30、40、多則70、80年的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程，已經(jīng)形成了一套行之有效的措施。我國在解決資源型城市轉(zhuǎn)型的過程中不妨借鑒一些。

宋曉梧說，在我國，要解決資源型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，必須把解決就業(yè)問題放在首位。同時，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、加強環(huán)境整治和生態(tài)保護，在促進資源型城市的可持續(xù)發(fā)展方面也很重要。

作為資源型城市可持續(xù)發(fā)展中的幾個關(guān)鍵領(lǐng)域，擴大就業(yè)、消除貧困是維護社會穩(wěn)定、促進資源型社會可持續(xù)發(fā)展的重點。

對于促進資源型城市的就業(yè)和再就業(yè)，宋曉梧透露他們將從以下幾個途徑著手：一是幫助下崗失業(yè)人員轉(zhuǎn)變觀念，提供免費教育和培訓；二是在進行項目建設(shè)時，優(yōu)先考慮吸納本地勞動力就業(yè)；三是大力開發(fā)公益性崗位；四是健全就業(yè)服務(wù)，提供就業(yè)信息；五是政府提供政策優(yōu)惠和資金扶持，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。

宋曉梧指出，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，是解決資源型城市現(xiàn)存問題的根本途徑。

不同的資源類型，不同的發(fā)展狀況和各自的比較優(yōu)勢決定了在資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，不可能有通用模式。要本著一行一策、一城一策的原則，因地制宜。

至于接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的選擇，宋曉梧建議可以從以下幾個角度考慮：一是沿續(xù)現(xiàn)有資源產(chǎn)業(yè)生命；二是增強地方經(jīng)濟實力；三是能有效解決失業(yè)和貧困的迫在眉睫的問題。發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，除資源型城市的自身努力外，國家應(yīng)給予適當支持。

資源型城市在參與國債項目遴選時，往往不具備競爭優(yōu)勢而難以入圍。這時，可在國債和中央預算內(nèi)資金中專門安排一部分，用于支持資源型城市發(fā)展。國家政策性銀行和其他金融機構(gòu)也應(yīng)跟據(jù)各自的經(jīng)營領(lǐng)域，積極為資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供金融服務(wù)。宋曉梧建議，資源型城市往往由于地理位置不佳等原因，招商引資缺乏競爭優(yōu)勢，應(yīng)考慮給予資源型城市相應(yīng)的稅收政策優(yōu)惠。

宋曉梧建議，對于資源型城市存在的貧困代際傳遞現(xiàn)象，可考慮在免除資源枯竭型城市貧困家庭學生在義務(wù)教育期間學雜費的基礎(chǔ)上，增加2年免費職業(yè)教育。

宋曉梧透露，借鑒國內(nèi)外已有經(jīng)驗，他們設(shè)想建立資源開發(fā)補償保證金制度。新建礦山依據(jù)礦山設(shè)計年限、現(xiàn)有礦山依據(jù)剩余壽命確定分年預提保證金的金額，企業(yè)將當年實際發(fā)生的礦山環(huán)境治理費用列入成本，沖減預提費用。保證金及利息歸礦山企業(yè)所有。由各地人民政府和企業(yè)在指定銀行設(shè)立“共管賬戶”，共同監(jiān)督，專款專用。采礦權(quán)人完成當年的環(huán)境治理和礦山復墾任務(wù)后，保證金及利息退還采礦權(quán)人。

目前，在東北三省的阜新、大慶、伊春、遼源4個轉(zhuǎn)型試點城市中，正在研究試行稅收增量返還政策。即，以某一年度為基準，在今后數(shù)年內(nèi)，在試點城市上劃中央和省稅收的增量部分，通過轉(zhuǎn)移支付的形式，按照一定比例返還給試點城市，專項用于一攬子解決歷史遺留問題。