實施義務教育有了更完善的法律保障

進入現代社會以來，義務教育在國民教育體系中占有的重要地位得到了充分確立，世界眾多國家建立起義務教育制度。實施義務教育是以國家頒行義務教育法為根本標志。1986年，我國頒行的第一部現代教育法律是《中華人民共和國義務教育法》。隨著這部法律的實施，我國義務教育在全國范圍內有步驟地推進，不斷取得重大進展與成就。改革開放20多年來，中國義務教育取得的長足發展與驕人成績成為中國社會發展的重要明證，也成為中國社會經濟、政治、文化發展的重要推進力量。

隨著社會向前發展，國家對義務教育的要求必然不斷提高。與此同時，我國在逐步推進義務教育發展的過程中，也出現了一些新的矛盾與問題。例如城鄉義務教育發展不平衡，農村義務教育投入保障機制沒有得到有效的建立等等，這些矛盾與問題因其對義務教育的發展形成制約與障礙而成為社會關注的熱點問題，解決這些問題的呼聲也日益高漲。正是從解決義務教育實施中的矛盾與問題出發，也正是從進一步提高義務教育發展水平的需要出發，我國及時修訂了《義務教育法》。2006年6月29日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過了《中華人民共和國義務教育法(修正案)》，一部新的《義務教育法》予以頒布。新《義務教育法》的頒布產生了熱烈的社會反響，正如國務委員陳至立同志指出：“新《義務教育法》的頒布和實施，對于保障公民接受義務教育的權利，提高全民族的素質，實施科教興國戰略和人才強國戰略，對于落實科學發展觀，推進社會主義和諧社會建設和實施全面建設小康社會的目標，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義?！?/p>

新《義務教育法》的頒布，是我國義務教育發展中具有里程碑意義的一件大事，也是我國教育法制建設取得新的進展的重要標志。頒布新《義務教育法》自然是為了更好地保障義務教育持續健康地發展。新《義務教育法》是如何對義務教育提供種種法律保障?對此，我們需要有深入的認識。

1．新《義務教育法》首先強調了義務教育的國家保障性。新法第二條指出：“義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業?！边@一條款不僅強調了義務教育的國家保障性，同時也清晰地闡明了作為國家保障的義務教育具有“統一性”和“公益性”兩大特征。所謂統一性，是指義務教育是一種不分天南地北，不分城市鄉村，不分男性女性，所有適齡兒童、少年都必須接受的同等年限的教育(即九年制義務教育)。對照1986年《義務教育法》第二條“國家實行九年制義務教育。省、自治區、直轄市根據本地區的經濟、文化發展狀況，確定推行義務教育的步驟”，可以看出，新法之“新”，恰在于它變“有步驟”為“統一性”。這一重要修正，一方面是因為我國義務教育歷經近20年的“有步驟”地推進，現在到了可以“統一”推進的時候；另一方面，也許是更重要的方面，則是因為作為國家實施的義務教育，它內在地要求有“平等性”和“統一性”。任何有區別地、甚至有步驟地實施義務教育的做法本質上是與義務教育的根本精神相沖突的。而義務教育所具有的“統一性”必須建立在國家保障的基礎上。

新《義務教育法》同時闡明了作為國家保障的義務教育具有公益性特征。所謂公益性，是指義務教育是一種有益于國家、民族和全社會的公共事業。因而也是需要國家與社會予以保障的事業。明確義務教育的公益性是與明確義務教育的國家保障性相一致的。正因為義務教育是一種公益性事業，所以它需要舉國家之力予以保障；同時也正因為義務教育是國家保障的事業，因而它也極鮮明極強烈地表現出公益性事業的特征。

因此，作為具有“統一性”、“公益性”特征的義務教育必須受到國家的保障，作為義務教育的“義務”首先是國家的“義務”。強調義務教育的國家保障性，是新《義務教育法》的立法宗旨與靈魂。

2．新《義務教育法》清晰地界定了義務教育各類責任主體，并明確了不同責任主體的法律責任。新法第五條分別界定了各級人民政府及其有關部門，適齡兒童、少年的法定監護人，依法實施義務教育的學校以及社會組織和個人對于義務教育的職責。新法第七章從第五十一條至第六十條分別對不同責任主體的違責行為作出了明確的問責追究與處罰規定。這也是義務教育法重要的修改之處。這一重要修改既明示了各類責任主體的不同責任，同時也明示了對各類責任的主體必須實行的問責制。它體現了法律的鄭重性、莊嚴性，同時也從明確法律職責與追究法律責任兩個層面為實施義務教育提供了法律保障。

3.新《義務教育法》進一步確立了義務教育經費保障新機制。這是新法之“新”的重要的體現，是新法取得重要突破之所在。不少專家學者在解讀新《義務教育法》時都對確立義務教育保障新機制給予了高度的認可與評價。教育部政策法規司司長孫霄兵認為，“修訂案確立了義務教育納入國家財政保障，由國務院和地方各級人民政府分擔，實行省統籌的經費保障新機制。這是此次修訂的重大突破。將從根本上改變我國義務教育的發展模式?！?/p>

新《義務教育法》第六章，(從第四十二條至第五十條)是對義務教育經費予以保障的明確規定。透過這些規定，我們可以清晰地認識到一種從國務院到地方各級人民政府多方面保障義務教育經費的機制得以確立。確立新的經費保障機制，其重要著眼點是保障農村義務教育的投入。它要求“農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。”(第四十四條)要求縣級人民政府編制預算，要向農村地區學校和薄弱學校傾斜，要求“國務院和縣級以上地方人民政府根據實際需要，設立專項資金、扶持農村地區、民族地區實施義務教育?！?第四十七條)所有這些關于農村義務教育經費的法律規定，必然會起到保障農村義務教育發展的作用，因而也會起到促進我國義務教育均衡發展的作用。

4．新《義務教育法》對流動兒童的受教育權益提供了保障。我國社會正處在現代化轉型期。社會轉型的重要特征之一是流動人口的增多，包括流動兒童的增多。20世紀90年代以來，我國農村富余勞動力向城市轉移的規模不斷擴大，與此相關聯的是，農村流向城市的兒童也在增多，他們的義務教育問題受到了社會關注。各省市政府也為解決流動兒童的教育問題作出了可貴的支持與努力。新《義務教育法》在強調保障所有適齡兒童、少年的受教育權益之時．特別對保障流動兒童的受教育權益作出了規定。新法在第十二條中指出：“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”這一條款是針對人口流動不可避免的社會發展趨向而作出的關于保障流動兒童享有接受義務教育平等權利的規定。這一規定既展現出新法的新的亮色，同時也體現出新法具有深厚的“以人為本”的情懷。

5．新《義務教育法》對改善教師待遇和促進教師發展提供了保障。新法第四章是對義務教育教師的法律要求與規定，這其中包含著對改善教師待遇和促進教師發展的保障。新法第三十一條指出：“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件，完善農村教師工資保障機制。”“教師的平均工資應當不低于當地公務員的平均工資水平?！毙路ǖ谌l規定：“縣級以上人民政府應當加強教師培養工作，采取措施發展教師教育?！迸c此同時，新法要求國務院和地方各級人民政府鼓勵和支持城市學校教師和高等學校畢業生到農村地區、民族地區從事義務教育工作。新法中關于教師的種種條款，都在指向加強義務教育中的教師隊伍建設，尤其指向加強農村義務教育教師隊伍建設。對于義務教育的發展來說，教師保障顯然是關鍵。新《義務教育法》關于教師的種種要求與規定，無疑會對加強教師隊伍建設提供有力的保障。

6．新《義務教育法》要求促進學校的均衡發展，從而更好地保障義務教育的均衡發展。新法在明確學校的法律要求與職責之時，特別強調要促進學校的均衡發展。新法第三十二條指出：“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校，不得分設重點班和非重點班?！边@一條款是關于促進學校均衡發展的剛性規定，它意味著義務教育階段“重點制”的終結。取消重點學校與重點班，其重要意義不僅在于能夠縮小義務教育階段學校辦學條件的差距，更重要的是可以由此縮小“重點學生”與“非重點學生”的差距，即消彌義務教育階段學生教育機會和學生尊嚴的不平等。這一剛性規定，是對義務教育的“義務性”和“公平性”的深刻體現與張揚。終結“重點制”作為一種法律規定，其對促進義務教育均衡發展一定會產生積極的影響。

7．新《義務教育法》對提高義務教育質量提出了明確的要求，也提供了有力的保障。新《義務教育法》的重要指向是促進義務教育均衡發展，全面提高義務教育質量。這一立法宗旨與精神在新法中貫穿始終，有著強烈的體現。新法第五章關于“教育教學”凸顯出推進實施素質教育，促進學生全面發展的要求。新法中關于經費保障，關于教師、學生的種種法律要求與規定，無不指向教育教學，指向保障義務教育質量。義務教育的均衡發展，不只意謂著入學機會的均等，也意謂著教育質量的共同提高。誠如新《義務教育法》第一條開宗明義地指出：“為了保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利，保證義務教育的實施，提高全民族素質，根據憲法和教育法制定本法。”正是為了提高全民族素質，我國制定了《義務教育法》，也正是為了提高全民族素質，我們需要更努力地保障義務教育的實施質量。

總之，通讀新《義務教育法》，我們能深切感受到它為義務教育的發展建構了一種完善的法律保障體系，由此我們也能強烈地感受到它所具有的“正義”、“平等”的法律精神以及它的鮮明的促進義務教育均衡發展的立法指向。新《義務教育法》自2006年9月1日起施行，我們相信，隨著這部新法的施行，我國義務教育一定能步入持續健康發展的軌道，并不斷進入更加美好的境界。

(作者單位：南京師范大學教育科學研究院)

責任編輯：王 昱