郡縣制與美國政體

《“秦家店”的郡縣制》一文，分析了我國郡縣制的形成、內涵，并與法式郡縣制作了點粗線條式的比較。現在需要接著那個話題，再將郡縣制與美國政體作點粗略比較。雖然美國政體是現代的，但通過比較，才會進一步了解古今中外的郡縣制，并且順便就了解了在美國為什么不會發生斯大林式的錯誤。

一、一部樸實與力行的“主權在民”憲法

不是說凡是沒有出現秦皇漢武、拿破侖等等講英語的國家，就沒有強有力的中央集權，他們的總統、首相權力很小很少。不，不是這個意思。隨著生產力的高度發展，西方各國都大大加強了中央集權，有著“帝王般的總統”、總理。以美國為例，總統掌握全部行政大權，總統的行政命令具有同法律一樣的效力；經參議院同意，總統有權任命各部部長和其他高級官員；總統還是三軍最高統帥，握有最高軍事指揮權；在對外關系上，總統權力也至關重要；總統下的內閣并不是一個集體決策機構，而是一個集體顧問機構，內閣不對國會負責，只對總統負責……無怪有“帝王般總統”之稱。但是為什么美國沒有出現過拿破侖、斯大林式的人物呢？沒有像郡縣制那樣一治一亂、循環反復、周而復始呢？固然這是多方面綜合因素造成的：

第一，沒有經歷過封建社會，尤其是沒有封建專制主義經歷的污染；

第二，沒有國王、貴族、軍功、事功貴族等種種歷史包袱；

第三，有著全然不同于中國的民族組成、宗教與傳統文化等等。

但建國后的根本的原因是有部付諸行動的、真實不二的、主權在民的憲法：1776年的《獨立宣言》、1787年頒布的《美利堅合眾國憲法》、1791年生效的作為憲法修正案的《權利憲法》。它為美國締造了一個完全不同于郡縣制的資產階級國家。上述根本大法解決了共和民主政體的兩大根本問題——主權在民和權力制約。

先看“主權在民”。

比起“君權神授”、“君權軍授”，主權在民是一種質的飛躍。它有兩層含義：第一是人民有權選擇和改變政府。1776年7月4日的《獨立宣言》宣布：

政府的正常權力來自被統治者的同意，任何政府要破壞這個原則，人民有權改變或廢除它，另建新政府。

權為民所授，權來自人民的同意，這“授”與“同意”的主要手段，就是普選、選舉。七十年后，林肯總統再次給主權在民的原則下了一個定義：

任何人民，無論身在何處，只要愿意并有力量，都有權奮起行動，拋棄現存的政府，并建立新的、更合乎其意愿的政府。這是最寶貴和最神圣的權利，這是，正如我們希望的那樣，將使世界得到解放的權利。

所謂“有權改變或廢除它”，“有權奮起行動，拋棄現存政府”，并不是指武裝起義，暴力奪權。而是通過選舉、游行、請愿等合法的形式，改變、廢除、拋棄現存政府。

第二層意思是上一層意思的推衍：人民享有的基本權利不容剝奪。《獨立宣言》宣布：“人人生而平等，享有不可剝奪的生命、自由和追求幸福的權利。”1791年的《權利憲法》又作了具體規定：“國會不得確立宗教或禁止信仰自由”，不得“剝奪人民言論或出版自由”；不得“剝奪人民和平集會及向政府申冤請愿的權利”；人民的人身、住宅、文件和財產不受侵犯，沒有正式命令不得逮捕、搜查和扣押；建立陪審團審判制度；禁止任何人自證其罪；禁止酷刑和過重的罰金；……盡管百萬富翁與草芥小民在享有上述權利方面，存在巨大差異，盡管“主權在民”之“民”有極大的局限性，但它畢竟是“主權在民”的基本保障，沒有它，主權在民就會是一句空話，而且也只有它才能防止暴政，防止濫用權力，防止專制主義。老拿破侖、小拿破侖式的政變，是不可能發生的。

二、一套切實存在的制約網絡

尼采說：“歷史存在的原則是追求權力的意愿”，為了達到權力，“要成為強暴者、自私自利者，要成為卑躬屈膝者和目中無人者，如果需要，集所有這些品質的大成。”這話對于追求權力的人來說，未免一概而論，有點過分。美國憲法之父麥迪遜的話則易于為人接受：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來與內在的控制了。在組織一個統治的政府時，最大的困難就在于必須首先使政府能管理統治者，然后再使政府管理自身，毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制，主要管理。”看來美國順著這個思路——管理人民，人民管理政府，政府管理政府，逐步形成一套制約權力的網絡。

⒈憲法至上。在中國古代秦家店、郡縣制下，皇帝至上、至尊、至重、至隆，口含天憲，自然也可以無法無天。美國沒有經歷過帝制，所以一開始就使憲法凌駕于任何權力之上。它主要是對統治者對政府的管理，當然也包括對被統治者人民的管理。種種政治權力必須以無條件地服從憲法為其存在的條件。

⒉名副其實的普選制。國家行政首腦和參眾兩院議員由普選產生。盡管選舉有種種不公平，選舉過程中有種種弊病，但它體現了主權在民、權為民授與人民管理政府。使權力最終來源于、受制于人民。同時解決了用人上的擇優汰劣“為政在人”的問題。

⒊議會制。國家最高立法機關參眾兩院行使立法、制憲、選舉（在總統或副總統所得選舉人票未過半數時，眾院決選總統，參院決選副總統）、審議、監督政府的職責。

⒋三權分立，相互制約、相互平衡。總統、聯邦高級官員的活動，受參眾議院之監督；總統任命重要官員，需得到參議院同意；國會對政府有質詢、問責、財政監督、彈劾權。立法機關立法權受到行政機關的否決權和法院方面的司法審查限制。國會通過的任何法案，都必須送交總統簽署，簽署后才能成為法律，如不同意，總統有權加以否決，但國會仍以三分之二的多數通過的法案，不經總統簽署即可成為法律。最高法院也有權宣布聯邦和州法律是否符合聯邦憲法，宣布違憲者即不成為法律。司法機關的組織法是由立法機關制定的，最高法官由總統任命，終身職。參議院有審訊各種彈劾案的權力，而總統受審時，最高法院首席法官擔任主審。由于三個機關互相分離、制衡，從而防止了權力濫用及因獨裁而犯的種種錯誤。與郡縣制的集權于一身，萬事皆決于上，相距萬里。

⒌新聞出版自由。根據憲法“不得剝奪言論出版自由”的規定，普通百姓可以抨擊時政。法國大革命時，羅伯斯庇爾說：“出版自由是鞭撻專制主義最可怕的鞭子。”馬克思1840年時說：“報刊按其使用來說，是社會的捍衛者，是針對當權者的孜孜不倦的揭露者，是無處不在的耳目，是熱情維護自己自由的人民精神的千呼萬喚的喉舌。”人民利用新聞自由、出版自由，管理統治者，使執政者時時保持頭腦清醒。同時又使得掌握信息傳播工具的新聞界，對一切違法行為都起震懾作用，充當資本主義制度監護人與社會調節器。古代郡縣制是沒有這種權力的。

⒍兩黨制。民主黨和共和黨在競選總統、議員中起著重大作用。當選者入主白宮，執掌國家行政大權；失敗者也不甘寂寞，在野攻訐評說；當朝者唯恐被揭出瘡疤而兢兢業業；在野者則竭力在民眾面前重塑形象，以待來年。雙方彼此制約、相互監督、校正美國決策、政策。政黨制度是近現代才形成的，所以古代郡縣制無現代政黨可言，無非是帝黨、后黨、官黨……之分。

⒎消除有可能導致國家分裂的重大因素。建軍權集中于聯邦。軍隊屬于國家，而不屬于黨派，更不屬于私人。禁止各州有自己的陸海空軍。禁止各州結盟。禁止各州同外國結盟。總統任三軍最高統帥，但發布關于鎮壓叛亂等方面命令的權力屬于國會。國防部長及陸、海、空三軍部長，由文職人員擔任，負責部隊編制、訓練、后勤、武器研究和發展等事宜，但無作戰指揮權。鑄造貨幣、發行紙幣、招募軍隊警察的決定權在國會。宣布戰爭、簽訂外債、規定度量衡的權力，也屬國會。從而消除了軍閥割據混戰、各州擁地自立成為“國中之國”的可能。

可見美國政治權力是被控制在一張網絡之中的，其縱線為憲法、民權，其橫線是各種權力的互相制約，或者說，美國的政治權力被控制在十大制約中：

⑴國家權力之間的相互制約；

⑵行政、立法、司法的互相制約；

⑶中央與地方的互相制約；

⑷社會各種社會組織、政治力量對國家權力的制約；

⑸權力獲得的制約；

⑹權力運行中的制約；

⑺社會輿論、新聞媒體、出版自由，對國家權力的制約；

⑻權力運行后果的制約；

⑼總統等重要官職，法定任期的制約；

⑽議員等改選法定名額的制約。

我們并不認為美國政治體制盡善盡美，美國的月亮比中國的亮，美國政治沒有骯臟的手段，卑劣的目的。我們只是說美國上述政治體制存在著一些郡縣制所沒有、也不可能有的機制：

防止錯誤、糾正錯誤的機制；

擇優汰劣的機制；

杜絕專制獨裁的機制；

防止暴政的機制；

防止治、亂、合、分循環反復的機制……

它無法孕育秦皇漢武，也難以產生拿破侖、希特勒、各路諸侯。

它絕對不會削弱“統一”，相反，美國1776年后的一百年中，“統一”的領土擴大了十倍。現在早已由十三個州的“統一”，變為五十個州的“統一”了。

可見，統一中華、振興中華、光大中華，需要的是鄧小平的三個面向：面向世界，面向現代化，面向未來。這里就有政黨現代化，政治現代化。

三、一個千真萬確的判斷

蘇共二十大赫魯曉夫所作的《秘密報告》，派米高揚親自送達毛澤東。毛閱、聽之后，曾感慨地說：“蘇聯揭露斯大林的統治，其黑暗不下于歷史上任何最專制暴虐的統治”（徐焰：《蘇聯的1941年和1991年》《百年潮》2001年第五期），“這在西方是不可能發生的。”并且毛澤東還斷言：“斯大林的錯誤，不是個個人崇拜問題，而是一個制度問題。”上述論斷精辟、深刻、正確。對斯大林的個人崇拜，只是非常非常的表面現象，根源在于“這是一個制度問題”，千真萬確的判斷。陳獨秀早在1940年，不僅預言蘇聯將亡，而且預言：“若不從制度上尋出缺點，一個斯大林倒了，會有無數個斯大林在俄國和別國產生出來”（《陳獨秀文選》，上海遠多出版社，1996年版397頁）。這里也談到制度上的缺點，并且他的預見不幸而言中。在美國上述那種制度下，是絕不會形成斯大林主義的。一黨專政；斯大林“擁有無限的大權”（列寧語）；他事實上掌握了黨、政、軍高級干部甚至中級干部的生殺予奪大權；任命制暢行無阻；各種權力受制于一人；憲法、蘇維埃（議會）新聞出版自由有名無實；黨、政、軍內的，以及高校、科研等等機構中的異己分子或可能的異己分子，或調離、或流放、或誅殺；社會名流中不可靠分子，或明或暗加以驅逐、流放、以至暗殺；為所欲為，無法無天。完全成了現代蘇式的郡縣制。這種體制下產生斯大林的專制暴虐，毫不足怪。在美國上述體制下，它是絕對不可能的。美國克林頓總統，政績頗佳，經濟連年上升，失業率下降，政治、軍事、外交，也頗多建樹，但就是因為與萊溫斯基偷情，而遭國會彈劾，險些下臺。在中國，秦始皇、晉武帝等幾位帝王，后宮竟達萬人。“粉黛三千”之帝王，比比皆是。有一兩個情婦，那算什么？毫不足道。尼克松對在野黨安裝竊聽器，竟因此受到彈劾，不得不灰溜溜地辭職下臺。前蘇聯，豈止是竊聽，對敵黨、友黨，驅逐之，鎮壓之。結果只剩下孤家寡人。克林頓與尼克松，相去不遠，人們記憶猶新。只簡單提提就可以了。但1867年美國國會彈劾第十七屆總統約翰生的事件有必要稍作詳細的介紹。

美國第十七屆總統約翰生，是接替林肯被刺后的一位副總統。他是南部民主黨人，曾擁有奴隸，內戰后就任總統，對南方奴隸主，對奴隸制度，抱有同情，采取了一系列妥協政策，激起了全國的不滿與激進共和黨人的猛烈的反對。“1867年8月，約翰生總統要求陸軍部長愛德義·史丹頓辭職。史丹頓予以拒絕。因為總統未依憲法所規定的征求參議院同意即把他免了職。參議院過去對于總統這類命令，曾經不是以普通的多數票，而是以規定的三分之二多數票予以批準的。現在因為約翰生總統未經參議院同意便把國防部長免掉，參議院拒絕批準。史丹頓于是又身蒞陸軍部大廈，并開始發號施令。1868年2月21日，總統再度要求史丹頓離職。隨后史丹頓便把自己的辦公室用磚堵起來并搬到里面去，晚上留在那里，吃飯也在那里。眾議院認為總統的行為是違憲的，并于1868年2月24日舉行表決，表決結果以126票贊成和47票反對而通過了把總統依憲法程序交付法庭審訊（所謂‘彈劾’）的決議，總共控告總統十一項罪名，其中除了有關史丹頓問題外，還控告總統在言辭中侮辱國會、拒不執行國會的若干決議以及其他等等。

參議院在審理‘彈劾’案時，是在最高法官主持下進行的……這次對總統的審訊在國內引起了巨大的波動。

1868年5月16日，有三十五個參議員投票贊成認為總統有罪，而有十九個主張宣告無罪。要宣告約翰生為有罪，必須參議院以三分之二的多數議決，這就是說，如果這次所投的票不是三十五票，而是三十六票的話，則約翰生已被宣布有罪了。根據美國憲法有關條款，約翰生乃得宣告無罪，而仍舊留任總統。”（《美國史綱》，蘇：阿·芙葉菲莫夫著，三聯書店1972版，557、558頁）

這三則總統案件，足以說明斯大林的暴虐不可能發生在美國。中國的反右、大躍進、人民公社、反彭德懷、乃至文化大革命，也不可能發生在美國。誠然，恩格斯只是說 “美國式的自治，這正是我們應該有的”，馬、恩并沒有提美國式的其它政治制度也是我們應該有的。但是他們所設想的政治制度，是比美國政治制度更民主，乃至“民主千百倍”的政治制度，同時他們把國家消亡與政黨消亡，估計得太快。歷史證明他們太過樂觀了。我們現在又有了百多年的經歷，同時不是一兩個國家，而是十多個國家正反兩面的經驗，足可以使我們作出正確判斷：哪些我們應該有，哪些應該漸漸一步一步地有，哪些應該摒棄。如果說，我們今天還存在某種郡縣制的殘余的話，那么應盡快拋進歷史垃圾中去了，這是應有的起碼結論。

（責任編輯李晨）