注目我國郵政儲蓄改革

2006年12月以后，我國金融業面臨最大的外部環境巨變莫過于WTO過渡保護期的結束，為了適應這一歷史性變化，金融監管當局以及金融業正在做最后的沖刺。曾經依靠政府提供補貼和隱形擔保與背書從而風光無限的國有商業銀行，面對“狼來了”的局面正在緊密鑼鼓地上市，這種政府與國有金融機構之向的“斷奶”之舉正在向政策性金融機構蔓延。尤其是已經存在8年之久激烈爭論的郵政儲蓄也在順應不可逆轉的潮流，揚起了改革的大旗。

兩大責難

1986年，我國郵政系統恢復代辦儲蓄業務，其初衷是為了充分利用大規模的郵政網絡籌措資金。經過二十余年的開拓進取，郵政儲蓄的實力不斷壯大。目前，中國郵政儲蓄系統擁有3.6萬家分支機構和儲蓄網點以及2.5億儲戶，網點數遠超過四大國有商業銀行的網點數。遍布城鄉的分支機構和營業網點，以及即時、快捷的郵政匯兌系統和郵政儲蓄卡，使得郵政儲蓄的“吸儲”能力不斷躍升，存款市場份額連年攀高，截至2005年6月末，郵政儲蓄的存款余額高達l2285億元人民幣，占全國儲蓄總額的9.25%。郵政儲蓄的驕人業績令人刮目相看，但是并沒有贏得業界信服的贊許，反而受到人們廣泛的質疑，批評與責難之聲更是隨著郵政儲蓄業績的輝煌與我國金融改革的整體推進不絕于耳。

影響了金融業市場化改革進程。郵政儲蓄的發展對我國金融市場的貢獻不能完全抹殺。它的進入打破了四大國有商業銀行壟斷存款市場的局面，促進了我國存款市場的競爭，從而有利于存款市場服務質量的提高，即使是在21世紀的今天，這種正面積極作用依然不能否認。但是，為人所詬病的是在郵政儲蓄的資金運用上。直到目前，郵政儲蓄資金的運用基本上還停留在轉存央行的非市場化方式上，靠官定的高利差獲得巨額的無風險收益。1996～2002年期間，金融機構在央行的準備金存款利率從8.82%降到1.89%，而郵政儲蓄轉存款利率只從10.53%降至4.347%，比金融機構準備金利率高2.457個百分點，比居民儲蓄1年期存款高2.367個百分點。2003年7月，郵政儲蓄劃分老、新賬戶，分別實行利率4.131%和1.89%。2004年8月1日央行進一步調整郵政儲蓄轉存款利率，此前的轉存款繼續執行此前的4.131%利率，新增存款則自主運用，并要求原有存款分5年逐步轉出。

從上面郵政儲蓄轉存款利率變動軌跡中不難看出，郵政儲蓄在我國金融市場上獲得了政府的雙重擔保。首先，郵政儲蓄直接主管部門是隸屬于政府系列的國家郵政局，國家為其提供了第一層面的信譽擔保；其次，以大幅度超過市場競爭機制下的利差把資金轉存于中央銀行，郵政儲蓄的資金運用既不存在違約的信用風險，也不存在價格波動的市場風險。在人力資本、知識資本以及風險管理能力既不如國有商業銀行，更比不上股份制商業銀行的情況下，郵政儲蓄卻在存款市場上靠政府的雙重背書高枕無憂，金融資源不斷向郵政儲蓄集中，形成了金融市場上特有的逆向激勵現象，嚴重損害了金融市場化改革的核心邏輯—公平競爭的市場秩序。

有理由相信，如果郵政儲蓄體制不改革，在四大國有商業銀行繼續深化市場化改革的同時，存款市場份額將繼續向郵政儲蓄集中。更為嚴重的是，郵政儲蓄資金運用方式束縛了正在積極推進的利率市場化改革。最近幾年，央行根據國家金融業改革的總體部署，按部就班地推行資金價格形成機制的改革，尤其是在2005年實行有彈性的匯率生成機制后，忽然發現我國利率市場化程度還不能充分適應金融市場的需要，遠期交易、貨幣互換與利率掉期等金融創新與衍生品的推出不約而同地遇到定價困境。如果利率形成機制不能充分反映市場的供求，就會導致整個金融創新產品定價的扭曲。顯然，郵政儲蓄的官定高利差不合利率市場化改革的節拍，甚至帶來難以估量的負面影響，導致金融資源的嚴重誤配。因此，隨著利率市場化的積極推進，郵政儲蓄改革更具有緊迫性。

不利于“三農”問題的解決以及新農村的建設。盡管社會各界為解決“三農”問題和繁榮農村經濟踴躍建言獻策，但最終都離不開強有力的資金支持。從上個世紀90年代中后期掀起的銀行體制改革以來，農村信用社逐漸成為服務于農村經濟發展的正規金融主力軍。然而，“只存不貸”的郵政儲蓄卻源源不斷地從農村抽吸資金轉存于央行，直接減少了農村信用社的資金來源，降低了農村信用社的放貸能力，從而在資金上形成農村地區的緊縮效應。與郵政儲蓄轉存款高利差優勢、機構優勢、網點優勢以及匯兌優勢相比，處于競爭劣勢的農村信用社只能依靠央行發放的支農再貸款用以彌補資金缺口。于是，形成這樣一個“怪圈”：郵政儲蓄以高利率資金轉存于央行，央行又把支付了高成本的轉存款資金以低成本再貸款給農村信用社，央行在承擔“雙重”補貼的情況下，資金源源不斷地流出農村，卻只有一部分以非正常機制流回農村。據統計，全國7.6萬個郵政營業網點中有5.8萬個分布在農村地區，3.6萬個郵政儲蓄網點中的2萬個分布在農村地區，4.5萬個郵政匯兌網點中的3.2萬個分布在農村地區；郵政綠卡7000萬張，自動柜員機（ATM）5000多臺，全國所有省、自治區、直轄市（港、澳、臺除外）聯入郵政儲蓄“綠卡”網的縣、市已達2400多個。截至2003年10月底，郵政儲蓄通過發達的網點和匯兌體系抽吸資金高達5426.25億元，占郵政儲蓄總余額的62.2%，而同時期的全國農業貸款余額只有8752億元人民幣，郵政儲蓄從農村地區抽吸的資金占農業貸款余額的62%。“郵政儲蓄新政”以后，雖然郵政儲蓄通過與農村信用社辦理大額協議存款的方式流回農村地區一部分資金，但與“抽吸”相比微不足道。近年來城鄉差別擴大以及農民收入增長緩慢，農村信用社在支農中包袱沉重，力不從心，郵政儲蓄更成了眾矢之的，要求改革的呼聲一浪高過一浪。

郵政儲蓄改革的最優路徑

除了個別部門因利益考慮以外，社會各界在認清郵政儲蓄存在種種弊端的內部環境以及世界各國紛紛改革郵政儲蓄的潮流下，基本上在要求改革我國郵政儲蓄上形成共識。但是，在如何改革和怎樣改革以及郵政儲蓄改革的最優路徑上，社會上存在不同的看法，有的認為應該組建為“郵政儲蓄銀行”，有的認為應該發展為“批發銀行”，也有的認為應該是“金融控股公司”，等等。筆者認為，不論哪種觀點或主張，首先要明確的是郵政儲蓄改革的終極與預期目標是什么。按照商業化目標改革還是應該兼顧“三農”的定位，對郵政儲蓄改革可能是大相徑庭的模式與路徑選擇。

股權治理結構改革應是重點。以商業化原則改革郵政儲蓄，重點關注的應該是郵政儲蓄的股權治理結構。股權治理結構是商業化原則和銀行運作的基礎，直接決定其對市場變量與市場信號的反映與接收程度，銀行的縱橫向組織框架、內部業務部門的設置、內控機制以及對外部約束的敏感性無不與其股權治理結構有關。一旦儲蓄銀行的股權治理結構科學合理化，至于儲蓄銀行是走“批發銀行”的道路，還是“零售銀行”的道路，是采取上市銀行還是非上市銀行模式，在哪些地區強化業務或是收縮業務等等諸如此類的微觀經營行為取向，郵政儲蓄銀行完全會分析自己的優劣條件以及市場條件的變化與趨勢進行權衡，依據比較優勢結合自己的發展目標進行確定和調整。因此，郵政儲蓄改革的著力點不可糾纏于細枝末節，而是為郵政儲蓄成為市場信號的敏感者確立一個相對科學合理的治理結構，這樣才有把握達到改革預期目標。從各國郵政儲蓄改革的經驗來看，不論是德國還是法國，或者是日本與荷蘭等，基本上也是從制度層面的治理結構和股權改造入手，并賦予與其他金融機構同等的市場條件。如果只是注重放開諸如小額信貸等業務限制，忽視公司治理建設，有可能積累國有商業銀行曾經有過的弊端，結果付出更高的校正成本和代價。因此，抓住郵政儲蓄資產目前基本上是優質的大好時機構建良好的公司治理機制實屬上上之策。

資金回流農村不可過于樂觀。社會各界對郵政儲蓄改革還有一個期待，就是可以資金回流農村，為新農村建設添磚加瓦。這種看法的基本邏輯是一旦切斷轉存央行的高利差收入來源，并同時改變郵政儲蓄“只存不貸”約束以及放開資金運用范圍，擁有廣大農村地區分支機構的郵政儲蓄就能把資金運用于“三農”。顯然，這種期望過于樂觀。如果寄希望于采取郵政控股的、一級法人的全國性儲蓄銀行模式，就能夠改善農村地區的貸款情況是不切實際的。首先，現有郵政儲蓄系統的人員素質相對低下，尤其是對信貸風險的識別能力、識別技術和防范技術存在不足，克服這種缺陷的最務實選擇是在相對高的層級中設立專門的資金運用機構，并招聘最優秀的風險管理人才，把各個分支機構抽吸上來的資金最大限度地集中起來運用。這種模式既簡單又能集中控制風險，有點類似于保險公司的資產管理公司：所有的保險公司省、市以及基層的分支機構只是保單銷售部門，核定一定營運資金后的銷售收入全部集中到總部的資金運用部門。其次，郵政儲蓄改組成正規的商業化金融機構以后，一旦條件成熟，郵政儲蓄就會向20世紀90年代中后期以來的四大國有商業銀行一樣，注重機構的效率與規模，嚴格按照效率原則來設置、布局和整合網點。除非農村經濟條件得到根本性改善，郵政儲蓄同樣會按照市場化原則裁撤農村地區尤其是欠發達地區的郵政儲蓄網點，造成農村地區的金融供給不足和金融服務的滯后。

分拆改革不失為一種好的選擇。組織結構上希望所有儲蓄網點和分支機構按照層級原則逐級形成為一級法人治理的全國性郵政儲蓄銀行，而在業務經營上則希望從事發放小額信貸等諸如社區銀行的業務，顯然是一種進退維谷的矛盾選擇，二者很難找到一個恰到好處的平衡點。因此，在現有的郵政儲蓄系統基礎上進行分拆改革也許是一種可供選擇的方案：把所有縣域地區及以下的郵政儲蓄營業網點整合改組為服務于“三農”的農村社區銀行，充分發揮目前郵政儲蓄優質資產的優勢條件，大膽地引進合格的民營資本參股或控股；把地市或中心城市以上的郵政儲蓄分支機構按照層級原則組成“一級法人”或“二級法人”制的全國性郵政儲蓄銀行，引進戰略投資者，一定條件下鼓勵合格的民營資本參股經營。