完善擔保法律制度的幾點建議

中國人民銀行研究局2003～2005年在《中國中小企業金融制度調查》研究項目中對擔保業的問題作了深入的了解，選擇北京（中關村）、浙江（溫州、臺州）、廣東（東莞）、陜西（西安）和山東（威海）等地區的850戶中小企業、75家金融機構和75家擔保機構為樣本，采取入戶問卷調查、現場訪問、座談等形式，有針對性地對中小企業的市場發展和融資現狀、以及金融機構和擔保機構對中小企業融資服務的整體狀況等，進行了大量深入細致的跟蹤調查研究。

截止2004年12月底，全國有2188家擔保機構（民間統計為3791家），其中2004年新增1000家，注冊資本657.2億元，按平均擔保倍數1:1.87計算，擔保余額為1229.66億元。調查顯示，2188家擔保機構中，業務與擔保能力相匹配的僅占40%，60%的擔保機構業務處于“空置”狀態。

擔保行業之所以出現令人不太樂觀的現狀，從表面上看是低收益高風險，進一步說是擔保資本金匱乏（全國的擔保機構平均資本金只有3000萬的規模），擔保杠桿沒有發揮出來（國家規定擔保機構擔保余額與資本金之比為5～10倍，實際平均只有1.87倍），已影響到整個行業的可持續發展。

但調查研究所得出的深層次的結論是：法律制度建設的缺失，造成了擔保行業的發展障礙。由于擔保不僅是擔保行業的業務，而且是金融機構，特別是銀行的主要業務，因此應充分利用制定《物權法》這一契機，建立和完善與擔保有關的法律，為擔保業的發展，提供堅實的基礎和更大的空間，以促進經濟的增長。

通過《物權法》的制定，擴大動產擔保范圍

1995年頒布并實施的《擔保法》，雖規定了抵押、質押、保證三種擔保方式，但由于立法的角度傾向于不動產，實際操作中土地和房產就成為金融機構、擔保機構發放貸款時抵押擔保的首選，成為金融機構、擔保機構防范中小企業道德風險和緩解信息不對稱的基本方法。但是，中小企業最主要的問題是，他們大多沒有可作抵押的房地產，使中小企業融資變得特別困難。

為解決這一矛盾，研究局在2004～2005年《中國信貸人權利的法律保護》研究課題中，結合美國、加拿大在過去60年來以動產為基礎的現代融資法律改革的成果，研究了將動產引入中國法律和信貸實踐的可操作性，并多次向全國人大法工委建議擴大動產擔保的范圍，以解決擔保業發展滯后和中小企業貸款難的問題。

目前向社會公開征求意見的《物權法（草案）》已多方面采納了我們的意見。其中最突出的一點是草案擴大了動產抵押物范圍，允許企業存貨進行浮動抵押。這是中國動產擔保制度的突破性進展，將使價值超過5萬億元的企業存貨能夠發揮擔保功能，為便利企業尤其是缺少不動產擔保物的中小企業融資，打開了一個突破口。除企業存貨外，我國還有近5萬億應收賬款可以作為動產進行抵押擔保，但是《物權法（草案）》還未將其納入可擔保物范圍。

適時出臺《物權登記法》，統一規范動產擔保登記制度

在動產抵押擔保中，動產登記是防范風險的重要環節。調查發現，全國的抵押擔保登記分散在15個部門進行。其中，動產抵押擔保登記部門最為混亂，共有9個。權證、金融票據等，一般不進行擔保登記，應收賬款沒有登記機關。登記機關不統一，或沒有登記機關，可能出現物權的重復抵押擔保，或者因不能登記而無法進行抵押擔保的問題。所以，完善并統一擔保物權登記系統是一項基礎性工作，是擔保行業發展的基礎條件之一。在2004年12月“中國信貸人權利的法律保護問卷調查”中，98%的受訪信貸人贊同建立統一的動產擔保登記系統，認為將有助于擔保業的發展。

但是，《物權法（草案）》仍未能就統一動產擔保登記機關作出規定。我們建議，如果即將出臺的《物權法》中不規定有關登記機關，也要為將來的《物權登記法》留有足夠的空間，以實現未來統一的動產擔保登記系統。其中建立明確的優先權規則尤為重要，擔保利益的優先權順位依擔保物權的登記時間來確定，先登記者優先受償。在實踐中，當務之急是完善登記規則，避免同類物出現多頭登記。

現行的物權登記制度側重于實質性審查。其實，登記的最主要目的是要將所登記的物權進行公示，防止重復抵押擔保，確保擔保物權清償時債權人得到最大的受償。對于所登記物權的真實性、準確性和有效性等，登記機關不應過分強調，而應留給物權的交易及抵押擔保有關各方評價與求證。

鑒于應收賬款沒有登記機關的現狀，一旦法律擴大了動產擔保的范圍，亟待要解決的就是在何處登記的問題。因此，對于應收賬款的登記，目前全國唯一聯網、且成本最低、簡便易行的是依托中國人民銀行的信貸登記咨詢系統、或中國外匯交易系統平臺。我們建議試點建立關于應收賬款、存單、匯票、本票、支票等抵押質押業務的統一擔保物權登記系統，所有的運行規則要與國際慣例接軌，如登記系統僅限于行政職能；只對登記進行形式審查；登記內容簡明扼要—“骨架”型信息（skeleton information，即美國、加拿大的實踐：只要求債務人和債權人的姓名及住所、擔保物權所擔保的最大數額、對擔保物的一般或具體的描述）。備案期限原則上可定為5年，這樣可以與擔保貸款期限相匹配；允許任何人對信息的廣泛查詢。同時啟用電子化系統以加快信息備案和查詢的速度。

理想狀態是逐步過渡到兩個系統：全國統一的動產擔保登記系統和不動產擔保登記系統。

出臺《信用擔保管理辦法》，規范擔保公司行為

我國的信用擔保制度從1998年開始試點，到2003年正式實施的《中小企業促進法》才對擔保行業作了一些初步規定。由于試點期無法可依，大量擔保機構迅速誕生，造成大部分擔保機構逐漸喪失本應發揮的職能。特別是擔保機構的職能定位、市場準入退出、行業標準、擔保從業人員資質以及擔保實施方式、擔保比例、擔保倍數、損失理賠等擔保運行中涉及的關鍵內容至今沒有一套統一的運作規范。因此及時出臺《信用擔保管理辦法》，對于解決擔保機構的法律地位，規范擔保行業有序運營具有十分重要的現實意義。

建立擔保機構的多層次風險補償機制

一是建立地方擔保和省級與全國性的再擔保多層信用補償機制。經測算：全國的擔保機構平均資本金只有3000萬的規模，平均擔保杠桿只有1.87倍，這與設立擔保機構的初衷不符；如果要發揮5～10的倍數效應，擔保機構的信用又明顯不足，誰為擔保機構提供再擔保就成為關鍵。由于再擔保機制的缺失，不僅單個擔保機構的擔保能力受阻，而且也造成擔保機構與銀行的關系不協調，因此建立再擔保補償機制就成為現實的迫切需要。通過地區擔保機構、省級擔保機構、全國性再擔保機構之間的多層次轉擔保，最大限度地分散風險，應是一個可行的架構。多層次擔保機制既適當增加了擔保機構的放大倍數，有利于擔保規模的擴大，又減少了擔保公司的風險。發達國家的成功經驗是建立再保險體系，如日本中央信用保險公司為地方性信用擔保機構的擔保再保險，再保險比例一般為70～80%；意大利擔保公司最主要的再擔保業務是與瑞士再保險公司合作開展的，擔保公司每年以承保項目75%的額度向再保險公司購買再保險。我們可以借鑒國外做法，結合國家財政的情況，將再保險與擔保行業結合，擔保機構在承擔擔保責任的同時，將已承擔風險按照一定比例進行再保險，當擔保機構發生賠付時，由再保險機構按照與擔保機構約定的方式和承擔責任的比例賠付。保險公司因此可以創新業務品種，擔保機構和銀行可以規避風險，控制損失。

二是建立資本金補充機制。由于60%的擔保機構是由政府出資設立，以政策性扶持中小企業融資擔保為主要經營目的，收費較低，因此，依靠自身經營擴充資本能力有限。從收費標準看，按照財政部規定，擔保費依據當年基準貸款利率的50%收取。目前全國一般按擔保額的1%～3%收取，平均在2.5%左右，財政背景的擔保公司收費低于純商業性擔保公司。而且，擔保行業的實際在擔保責任總額與擔保資金比例是1∶1.87，西部地區基本維持在1∶1，業務擴張的局限性，進一步限制了盈利能力。盈利空間的狹窄，使許多擔保公司處于保生存狀態，沒有能力通過自己的積累增加資本金。因此，建議政府有關部門設立擔保機構資本金補償機制，或通過財政定期補充資本金，提高擔保機構的信譽，增大杠桿比例，真正起到擔保作用。

（作者單位：中國人民銀行研究局）

責任編輯：高廣春