“只貸不存”機構運作機制的特征與創新

目前，農戶和農村中小企業貸款難已經成為“三農”發展的瓶頸。為了擺脫這種困局，2004～2006年連續三個中央1號文件中，均提出了創新農村金融供給的思路，鼓勵有條件的地方在嚴格監管和有效防范金融風險的前提下，允許私有資本、外資等參股，積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織，探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業發起的小額信貸組織；鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織，并引導農戶發展資金互助組織，以此培育競爭性的農村金融市場。正是在這種指導思想的支配下，從2005年5月開始，中國人民銀行推動了貴州、四川、山西、陜西、內蒙古五省（區）由民營資本經營的“只貸不存”小額貸款機構的試點。

2005年12月27日，山西省平遙縣晉源泰小額貸款有限公司和日升隆小額貸款有限公司同時誕生，注冊資本分別為1600萬元和1700萬元。2006年4月10日，注冊資本2000萬元的四川省廣元市中區全力小額貸款有限公司開業。貴州省江口縣注冊資本為3000萬元和內蒙古東勝注冊資本為5000萬元的小額貸款公司也將于2006年8～9月開始運營。

貴州省和內蒙古自治區小額貸款機構的試點，因為有亞洲開發銀行的技術支持，是從小額貸款的市場空間調研開始的。亞洲開發銀行在精心設計小額信貸機構運作的基本制度框架后，通過國內外公開招標形式選定經營權的擁有者。由于農村小額貸款市場的廣闊空間和潛藏的巨大的商機，以及在一定時期內可以享受到的稅收等優惠條件，小額貸款公司招標吸引了眾多的投資者。

2006年3～5月，在內蒙古鄂爾多斯市東勝區小額貸款機構經營權招投標過程中，甚至出現了13個投標群體激烈競爭的場景。山西平遙、四川廣元、貴州江口小額貸款機構經營權招投標過程中，競標群體也分別達到5個、2個、2個。這充分顯示出民營資本對“只貸不存”小額貸款機構的投資熱情（見表1）。

運作機制四大特征

“只貸不存”小額貸款公司不允許吸收公眾存款，只能運用自有資金和來自一個機構的批發性融資開展貸款業務。就其業務性質而言，有些類似于典當商行的業務，只不過典當商行是以自由資金從事質押貸款業務。從某種程度上講，典當商行是“只貸不存”小額貸款機構的典型案例。

資金來源渠道的確定性和有限性。根據中國人民銀行的設計，小額貸款公司的發起人為3～5個自然人和法人（含境外自然人、法人機構），作為小額貸款小組投標合伙人，其資金來源主要是發起人的自有資金。其次，公司在運營正常以后，經過發起人同意，可以非發起人的自然人或法人投資入股。而且，為防止小額貸款機構吸收公眾存款，還規定只能向一個債權人負債，或把來自一個委托人的轉貸資金以及自然人或法人的委托資金作為后續資金。這樣，小額貸款機構的資金來源渠道就具有較明顯的確定性和有限性。

貸款利率安排上的靈活性。小額貸款機構(公司)的貸款利率最高為人民銀行規定的基準利率的4倍。除利息外，小額貸款機構(公司)也可以對其提供的其他金融服務收取相關費用，比如貸款申請費、存折費、銷售終端機交易費；對其他與金融服務相關的非金融服務，如資產租賃引起的各種服務和商業培訓等，小額貸款機構也可以收取一定的費用。

這種利率制度安排，既能夠使小額貸款公司的業務區別于民間高利貸，又使其業務類似但又不完全等同于正規金融機構的資產業務。由此，可以把小額貸款公司看成是正規的準金融機構。

小額貸款機構執行的貸款利率，一般高于農村信用社對農戶和中小企業的貸款利率，但低于民間借貸利率，也明顯低于典當行收取的利率（見表2）。

業務拓展地域范圍的靈活性。出于貸款管理的需要，金融監管部門對現有金融機構網點的業務拓展地域限制極為嚴格，例如，鄉鎮農村信用社不能跨鄉鎮發放貸款；國有商業銀行縣級分支機構不得跨縣發放貸款等。在處理和對待小額貸款機構的經營地域范圍時，各地政府采取了更為靈活的方式處理，出現了兩種決策方式:第一，在有效控制風險的前提下，小額貸款機構業務拓展地域范圍可以突破現有金融機構的地域限制。內蒙古鄂爾多斯和貴州江口的小額貸款公司在一定條件下，可以跨縣經營（見表3）。第二，將小額貸款公司的業務限定在縣域范圍以內。山西平遙規定，小額貸款機構“不得跨縣經營，貸款業務在平遙縣境內開展”。

十多年來，國內300多個由國際組織支持的小額貸款成功與失敗的分析表明，失敗的原因多源于活動范圍太小，限制太多。全世界的經驗都證明，成功的商業化運作的小額貸款一定要有較大的規模。所以在試點中，可以先從一個縣做起，給投資者一個長期發展的空間，一個較好的預期。

服務對象的弱勢群體性與貸款額度的微小性。農戶和中小企業是經濟發展中的弱勢群體，其信貸融資難一直是不爭的事實。正是基于這一點，管理部門將小額貸款公司界定為在許可的區域內為農民、城鎮居民、個體經營者和微小企業提供金融服務的“產權明晰、自主經營、自擔風險、自我發展”的小額貸款公司，并規定了“三農”貸款占總貸款余額的最小比例（見表3）。《平遙縣開展小額信貸試點實施方案》還規定，小額貸款公司的貸款對象以“三農”為主，重點以從事種植業、養殖業、林果業、農副產品加工業、農村流通業、農村中介服務和其他農村社會事業的生產者和經營者為貸款對象，向有特色、有潛力的產業和龍頭企業傾斜。“三農”貸款比例不得低于70%。

由于小額貸款公司面對的農戶和中小企業分布分散，其經營活動中面臨的經營風險和市場風險都較大，因此，需要特別注意防范風險。在貸款活動過程中，貸款集中度不能太高。從制度設計方面考慮，就是要控制單筆貸款的規模。貴州江口小額貸款公司規定，單筆貸款規模不得超過全部資本金總額的2％；內蒙東勝小額貸款公司的單筆貸款規模不得超過全部資本金總額的5％。平遙小額貸款公司單戶貸款金額最多不得超過10萬元，其中5萬元以下農戶貸款的比例不得低于70%。

帶來四大創新

“只貸不存”小額貸款機構的產生，符合中央政府農村金融機構多元化發展的要求，同時，也帶來了中國農村金融業在多方面的創新。

農村金融市場創新與農村金融組織制度創新。在中國農村金融領域，就所有制結構而言，正規金融機構主要包括國有（農業銀行、農業發展銀行）、股份制（農村商業銀行、農村合作銀行——名義上的股份合作制、農村信用社——名義上的合作制）兩種類型，非正規金融組織主要包括以私人產權為基礎的互助性質的社區發展基金、社區資金互助合作社。“只貸不存”小額貸款機構是純粹私營性正規準金融組織，是介于正規金融機構與非正規金融組織之間的中間體，是一種新的農村金融組織資源。

農村金融市場發展的創新。近年來，隨著金融體制改革的逐步深入，國有商業銀行出于提高規模效益等方面的考慮，大規模撤并縣域范圍內的分支機構，特別是撤并傳統農區和中西部地區農村的分支機構，導致這些地區正規金融供給不足，沒有法律地位的非正規金融形式日益活躍，放松市場管制、為民間資本尋找出路以及培育多元化農村金融市場主體的呼聲日益高漲。“只貸不存”小額貸款機構的問世，無疑是農村金融市場真正開放的第一步。“只貸不存”小額貸款機構試點，實際是民間資本的陽光工程。

對傳統非政府（NGO）小額信貸的創新。NGO小額信貸活動注重農戶的參與和農戶自我發展能力的培育，同時還注重社區公共資產的創造，其貼近農戶，制度優勢突出。但它也具有明顯的制度缺陷，就是產權不清、以項目方式推進而沒有可以持續發展的組織。

“只貸不存”小額貸款機構的發展，除了具有NGO小額貸款活動的制度優勢以外，其資金不構成發展的約束，無論資金數額大、數額小均可以生存，更多地利用了本地知識（Local Knowledge）來發展小額信貸——本土化，并具有明晰的產權關系，是對NGO小額信貸運作中的產權安排上的重要改進，且其財務自求平衡，投資人自擔風險，并從機構建設開始，更具有可持續發展的基礎。

同時，“只貸不存”小額貸款機構發展到一定規模后，如果符合金融市場準入條件，可能獲得監管部門的金融業務許可。這是NGO小額信貸活動所不具備的發展通道。

對正規金融制度的創新。民間資本陽光化最重要的意義，在于打破農村金融領域的壟斷供給，引入了競爭機制，但要形成一個與政府多年呵護、有全套金融業務的農信社充分競爭的格局，農村小額貸款機構還有一個相當長的發展過程。同時，“只貸不存”機構純粹由私人資本構成，貸款決策、操作機制和資金效益和農信社完全不同，所有權與收益權統一，市場化和公司化運作是其最大特點，對農信社將形成一定的競爭壓力，有利于正規金融機構改善金融服務和內部經營機制。另外，其對傳統意義上的民間融資行為也將形成沖擊，因為市場空間變小了；對高利貸行為更將是一種打擊，因為市場供給增多了。

四個方面待完善

市場準入制度。對于“只貸不存”小額貸款市場，設置一定的準入門欄，要求一定的最低資本金是必要的，但目前小額貸款公司試點過程中，四川廣元、貴州江口、內蒙東勝小額貸款機構試點的注冊資本金最低要求均是1000萬元人民幣，山西平遙要求是1500萬元人民幣，門欄仍然太高。只要嚴格監管，控制其資金來源渠道，防止其吸收存款，準入門欄可以進一步放低，以便更多愿意陽光化經營的民間金融活動均可以合法地“只貸不存”。

防范發展中的風險。在運作機制上，雖然小額貸款機構均設計了一定的風險防范機制，防止大額貸款，保證足夠的資本充足率（8%），設置了不良貸款警戒線（不良貸款超過一定比例如10%時停止辦理委托貸款業務），實施抵押擔保，提取風險準備金（見表4）等措施，同時還設立了風險擔保基金，以發起人自有資金的10%、委托貸款人委托資金的6%作為風險擔保基金，用于委托資金和其他負債資金的擔保。但是，正規金融機構貸款業務發展的經驗表明，在貸款發放的操作過程中，貸款額度趨大沖動很難避免，因此，加強貸款規模控制的內控機制建設勢在必行。同時，農戶和中小企業自身防范風險的能力較弱，抵御自然風險和市場風險實力不足，因此，需要與保險、抵押擔保等機制結合運作。

資金來源短缺的問題。盡管已有的“只貸不存”小額貸款機構注冊資本數額不小，但其資金來源渠道的確定性和有限性，最終必然導致其資金來源短缺。為此，可以考慮其股東結構多元化，以采取多種形式擴大股本金來源，增強“只貸不存”機構的“貸”力。試點中股東人數不超過5個的限制是難以理解的。從資本來源看，小額貸款公司是股份公司式的機構，《公司法》里也沒有關于股份公司里股東人數的限制，即使是有限責任公司，股東數也可以高達50人。要把商業性的投資吸引到貧困的農村地區去，就要如同吸引外資一樣，在貧困地區和西部地區應給出更為優惠的條件。

同時，應該在有條件的情況下，允許“只貸不存”機構吸收國外機構的資金、各種捐贈資金、政府扶持資金、人民銀行再貸款，使其成為政府財政資金支農、人民銀行再貸款支農的新的承貸主體，開辟和擴大支農渠道。

另外，可以探討正規金融機構如國家開發銀行、農業發展銀行、國有商業銀行甚至是保險資金管理者等成為“只貸不存”機構資金批發商的可能性。

配套鼓勵政策。比如試點初期，政府可在稅收方面給予適當優惠，特別是在貧困地區。一切商業性資本的進入是以能夠實現財務和商業上的可持續發展為前提的，而在較多貧困地區如果沒有政策優惠這一要求是難以實現的。而且，貧困地區對公益性小額貸款機構進入的條件應該更寬松一些。

（作者單位：中國農業大學農村金融與投資研究中心）

責任編輯：王 瑋