中國銀行業監管政策的調整取向

我國正處于經濟體制轉軌后過渡時期，銀行業發展的制度條件、宏觀環境、市場結構都發生了很大變化：經濟增長方式轉變對目前的銀行業發展模式提出了挑戰，銀行業體制改革明顯加速，銀行業競爭程度日趨激烈，銀行業對外開放邁出新步伐。與此相適應，監管當局應積極調整銀行監管政策，強化銀行監管制度的

一致性和整體功能，增強銀行監管的有效性。

以監管促改革，實現改革與監管的相互促進

長期以來，國有銀行在銀行體系中占據壟斷地位，同時運行效率低下，風險不斷累積，是制約中國經濟長期持續發展的最重要的因素之一。為積極配合國有銀行體制、農村金融體制重大改革戰略的實施，銀監會自成立伊始，堅持改革與監管并舉，提出了“抓兩頭帶中間”的銀行業改革思路，即深化國有商業銀行改革和農村信用社改革，以此推動其他銀行業金融機構改革進程。新一輪銀行業改革重點是要從根本上轉變經營機制。財務重組只是為改革創造必要條件，改革能否成功關鍵在于機制的轉變。必須把財務重組和全面改革結合起來，才能從根本上解決銀行的公司治理結構機制殘缺和內部管理軟弱的問題。為此，監管當局應從兩個方面推進銀行業體制改革，努力塑造銀行體系穩健發展的微觀基礎。

推進管理體制的轉變

實現體制轉變的重點是要按照股權結構多樣化、投資主體多元化的原則，改革銀行產權制度。非國有股權資本的參與，有助于國有商業銀行明確經營目標，抵御可能發生的行政干預，有助于通過股東利益機制和審計監督等制約機制扭轉國有商業銀行多年來形成的非市場化經營方式。

為指導商業銀行引進合格的境內外戰略投資者，銀監會出臺了《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》，允許境外金融機構按照自愿和商業的原則，參與中資銀行業金融機構的重組與改造；并放松國內投資者對金融機構的投資的規定，鼓勵各類合格投資者參與銀行業改革，促進所有權分散化和合理化。

為加快農村信用社的產權制度改革，銀監會印發了《農村商業銀行管理暫行規定》、《農村合作銀行管理暫行規定》、《關于農村信用社以縣（市）為單位統一法人工作的指導意見》和《農村信用社省（自治區、直轄市）聯合社管理暫行規定》等部門規章。各地從實際出發，采取了股份制、合作制、股份合作制三種產權模式和農村商業銀行、農村合作銀行、以縣（市）為單位統一法人、縣鄉兩級法人等新的產權組織形式，體現了因地制宜、分類指導的改革原則。截至2005年末，全國共組建農村銀行類機構72家，其中農村商業銀行12家，農村合作銀行60家，另有9家銀行類機構批準籌建；組建以縣（市）為單位統一法人機構519家，農村信用社法人機構整合后減少了5835家。

推進公司治理結構的轉變

為確保國有商業銀行改革取得實效，實現“花錢買機制”的目標，在中央政府決定對中、建兩行財務重組不久，銀監會發布了《中國銀行、中國建設銀行公司治理改革與監管指引》，明確了股權多元化、戰略投資者引進、公司治理機制的完善、戰略目標、風險管理體制、用人和薪酬制度改革等十個方面的改革要求，并參照國際大銀行先進經驗和先進指標，確立了國內外普遍認同的可量化的三大類七項考核指標，包括：（1）經營績效類指標，包括總資產凈回報率、股本凈回報率、成本收入比；（2）資產質量類指標，指不良貸款比例；（3）審慎經營類指標，包括資本充足率、大額風險集中度和不良貸款撥備覆蓋率。

2005年末，銀監會在總結國有銀行改革經驗的基礎上，制定了《國有控股商業銀行公司治理改革與監管指引》。該指引的出臺不僅意味著對國有大銀行公司治理監管有章可循，也標志著我國對于如何健全國有商業銀行公司治理制度的探索達到一個新的水平。為指導商業銀行進一步完善內部治理機制，監管當局又發布了《股份制商業銀行董事會盡職指引（試行）》，規范股份制銀行的公司治理機制、特別是董事會的運作，有效發揮董事會的決策和監督功能，維護商業銀行安全及穩健運行。

目前，新一輪銀行業改革已取得了階段性成果，并正在向預定目標穩步推進。工商銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行都完成了財務重組和引進境外戰略投資者，實現了股權分散化，初步構建了科學合理、相互制衡的決策機制、執行機制和監督機制，內部風險管理、用人機制和薪酬制度改革順利推進。交通銀行、建設銀行、中國銀行先后在香港聯交所成功上市，已轉變成為公眾持股公司。

擴大銀行業對外開放，在國際化的環境中實現銀行體系穩定發展

當今世界中任何一個國家都不可能無視全球金融一體化的浪潮，實現銀行體系穩定運行必須基于國際化的經營環境。銀行業對外開放是我國經濟對外開放的重要組成部分，引進外資金融機構，促進競爭性銀行體制的形成，借鑒國際先進銀行經營管理技術和經驗，也是實現我國銀行體系健康發展的有效途徑。近幾年來，在切實履行我國加入WTO銀行業開放的承諾的同時，監管當局堅持履行義務與享受權利、遵守規則與運用規則、開放市場與保護產業、擴大開放與維護安全、放松準入和加強監管相結合的原則，實施互利共贏的開放戰略，提高銀行業對外開放水平。

順應銀行業對外開放形勢的發展，為各類銀行創造有利于公平競爭的市場環境和制度條件，監管當局修訂了《中華人民共和國外資金融機構管理條例實施細則》、《外資銀行并表監管管理辦法》、《外資金融機構行政許可實施辦法》等監管規章，并降低了外資銀行經營人民幣業務營運資金的要求。將外國銀行分行對各類客戶（包括居民個人）人民幣業務營運資金最高一檔由目前的5億元人民幣降低為4億元。將外資獨資、合資銀行在華分行對各類客戶人民幣業務營運資金由目前的3億元降低為2億元。在支持外資銀行業務發展的同時，監管當局加強了對外資銀行風險監管，防止銀行業風險的跨國傳導。截至2005年末，有40個國家和地區的177家銀行在華24個城市開設了240家代表處，21個國家和地區的72家外國銀行在華23個城市設立了254家營業性機構，其中，外國銀行分行共184家，占營業性機構總數的72%。外資銀行營業性機構的資產總額為876億美元，占我國銀行業總資產的近2％。為提高對外資銀行監管的有效性，我國監管當局與各主要國家和地區的監管當局簽署了雙邊監管備忘錄，加強對國際大銀行的跨境監管合作。

為規范中外資銀行股權合作，監管部門發布了《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》，對投資入股的條件與程序加以適當的規范，改變了以往外資入股需要逐個請示上報的做法，減少了個案之間的差別與不確定性，提高了政策透明度和行政效率。為擴大戰略投資者參與對中資銀行的積極效應，2005年銀監會又公布了合格戰略投資者的五條具體標準，包括持有股份最低比例、銀行經營管理的參與度、最低持股期限等。截至2005年末，共有21家外資金融機構以戰略投資者身份參股17家中資商業銀行，銀行業吸引境外直接投資總額超過140億美元。中外商業銀行的股權合作，有利于中資銀行實現股權分散化、完善公司治理、提高風險管理能力和創新能力。

強化審慎監管，逐步與國際監管標準接軌

銀監會成立以后，嚴格按照巴塞爾委員會發布的《有效銀行監管核心原則》，對我國銀行監管進行全面評估，查找銀行監管弱點，并制定提高銀行監管有效性的中長期規劃。結合我國銀行業實際，借鑒其它國家審慎銀行監管的成功經驗，監管當局發布了一批促進銀行業審慎經營急需的法規，完整的審慎監管規章體系已見雛形。審慎監管法規的有效實施，有助于控制單個機構和整個銀行體系的風險，推進金融機構提高風險管理水平。

構建規范、公正、透明、高效的市場準入管理體系。銀監會成立初期就發布了《金融許可證管理辦法》、《關于調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》，簡化審批程序，提高市場準入審批效率。按照《行政許可法》和《銀行業監督管理法》要求，2006年初，銀監會公布了《行政許可實施程序規定》、《中資商業銀行行政許可實施辦法》、《外資金融機構行政許可實施辦法》、《合作金融機構行政許可實施辦法》，對同類金融機構采用相同的準入標準，突出了對銀行業金融機構經營策略、公司治理、資本狀況、股東資格和管理能力的審查，明確了審批、核準的界限、范圍以及時限要求，進一步壓縮審批范圍，提高審批效率和透明度，接受社會監督。

強化審慎監管，增強金融機構抵御風險的能力。銀監會成立三年來，先后發布了二百多件規章和規范性文件，內容涉及金融機構及業務市場準入、風險管理、內部控制、資本充足率、風險集中、關聯交易等諸多方面，其中關于商業銀行風險管理的審慎經營規則占相當一部分。這些法規既各有側重，又相互聯系，為商業銀行審慎經營奠定了制度框架。如，2004年2月份發布的《商業銀行資本充足率管理辦法》，提高了資本監管制度的審慎性和完整性，在銀行業金融機構中重新確立了“清償力”標準，該《辦法》與貸款五級分類制度、審慎的貸款損失準備計提制度，共同構建了一套相對完整信用風險審慎監管規章體系。在風險管理方面，監管當局先后發布了《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》、《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》、《關于加大防范操作風險工作力度的通知》、《股份制商業銀行風險評級體系》、《商業銀行房地產貸款風險管理指引》等四十多件風險監管規章。這些規章和規范性文件的頒布，對加強銀行風險管理的系統性和完整性，促進商業銀行穩健經營，實現分類風險監管，具有重大意義。

推行良好銀行業實踐，促進銀行自身風險管控能力建設。針對我國商業銀行風險管理機制薄弱的現狀，監管部門借鑒國際先進銀行的良好實踐，指導商業銀行加強風險管理。不斷完善指引性文件建設，針對商業銀行所面臨市場風險逐漸加大，監管當局發布了《商業銀行市場風險管理指引》，要求商業銀行加強市場風險管理，充分識別、準確計量、持續檢測和適當控制所有交易業務和非交易業務中的市場風險，確保在合理的市場風險水平之上安全、穩健經營，以確保自身承擔的市場風險水平與市場風險管理能力和資本實力相匹配。為加強對銀行授信工作的引導，銀監會發布了《商業銀行授信工作盡職指引》，對商業銀行征信、授信和授信盡職調查提出詳盡的盡職要求和評價標準，該指引明確了銀行自主審貸、自擔風險的責任，為規范商業銀行授信工作和防范化解信用風險產生了積極的影響。《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》的發布有助于商業銀行有效管理集團客戶多頭授信、過度授信和不適當分配授信額度給銀行帶來的風險。《商業銀行外部營銷業務指導意見》的實施規范了銀行外部營銷業務，強化了消費者權益的保護，有助于商業銀行依法合規經營，創造公平競爭的市場環境。

鼓勵金融創新，在促進發展中實現金融穩定

銀監會成立伊始就明確提出，良好監管要促進金融穩定和金融創新共同發展，努力提升我國金融業在國際金融服務中的競爭力。推進金融創新，提高發展質量，關系到銀行業穩定發展和對經濟增長貢獻度。銀監會始終堅持銀行監管不應限制商業銀行業務創新的原則，在有效控制風險的前提下，放松管制，鼓勵創新，促進發展。

推動銀行開展小企業貸款業務。開展小企業貸款服務不僅是商業銀行轉換經營戰略的需要，而且有助于經濟的持續增長。開展小企業金融服務，有助于商業銀行拓寬市場空間，有效分散信貸風險，促進信貸結構調整；小企業的整體發展可以進一步推動銀行的產品和服務創新，增強銀行盈利能力和抗風險能力。在廣泛吸收國內外成功經驗的基礎上，銀監會監管部門制定了《銀行開展小企業貸款業務指導意見》，引導督促銀行業金融機構建立和完善開展小企業貸款服務的“六項機制”，即利率的風險定價機制、獨立核算機制、高效的貸款審批機制、激勵約束機制、專業化人員培訓機制、違約信息通報機制。通過業務培訓和引導，銀行逐步轉變了以“大公司、外資企業、上市公司”為目標客戶的信貸經營戰略，中小企業“貸款難”的狀況有所緩解。2005年末，主要銀行業金融機構小企業貸款余額2.68萬億元，比年初增加2057.36億元；授信總額3.26萬億元，比年初增加5070.68億元；授信小企業數量為485.53萬戶，比年初增加1.72萬戶。

鼓勵銀行在有效管理風險的前提下開展業務創新。為推進金融衍生產品交易穩步發展，銀監會制定了《金融機構衍生產品交易業務管理暫行辦法》，促使商業銀行提高衍生產品交易業務的風險管理水平，控制金融衍生產品交易的信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險和法律風險，提高盈利水平和競爭能力。為推進信貸資產證券化業務的發展，人民銀行和銀監會聯合發布了《信貸資產證券化試點管理辦法》，確定了開展信貸資產證券化試點的基本法律框架。銀監會配套制定了《金融機構信貸資產證券化試點監督管理辦法》，明確了銀行參與證券化交易的市場準入、業務規則與風險管理、監管資本等監管要求。圍繞信貸資產證券化的信息披露、會計處理、稅收管理、交易結算、登記托管等方面的政策法規也逐一出臺，為信貸資產證券化業務發展奠定了法律基礎。針對我國電子銀行業務迅速發展的實際，銀監會制定并發布了《電子銀行安全評估指引》、《電子銀行業務管理辦法》，為商業銀行利用互聯網開展各項銀行業務的創新提供了制度保證。理財業務是商業銀行將客戶關系管理、資金管理和投資組合管理等融合在一起，向客戶提供的綜合化、個性化服務。為妥善處理好理財業務發展中的問題，銀監會發布了《商業銀行個人理財業務風險管理指引》和《商業銀行個人理財業務管理暫行辦法》，促進商業銀行理財業務發展，并有效控制相關風險，改善業務結構，拓寬收入渠道。

推進金融組織創新，拓展金融服務的深度和廣度。貨幣經紀公司是在金融市場上為媒介金融產品交易提供信息、促成交易達成的專業化機構。貨幣經紀公司已成為世界各主要金融中心不可或缺的組成部分。2005年，銀監會制定了《貨幣經紀公司試點管理辦法》，為引進貨幣經紀制度提供了法律保證，并已經批準了貨幣經紀公司籌建。為規范汽車消費信貸業務管理，銀監會先后發布了《汽車金融公司管理辦法》、《汽車金融公司管理辦法實施細則》，促進了汽車消費市場業務主體多元化和汽車金融服務專業化，更有效地滿足消費者需求，并推進中國汽車

產業的發展。

銀行監管政策發展的進一步展望

總體上看，近年來我國銀行監管制度的審慎性、完整性、一致性明顯增強，覆蓋面也逐步擴大，推動了商業銀行業務的穩健發展，風險不斷降低，經營狀況持續好轉。商業銀行的資產質量、防范風險能力、持續發展能力明顯改進。主要商業銀行不良貸款率從2003年的17.2%下降到8.9%，首次降到個位數；資本充足率達標的商業銀行由2003年8家上升到53家，達標銀行的資產占商業銀行總資產的比重由2003年初的0.6%上升到75%。

盡管我國銀行監管制度日趨完善，銀行經營和監管外部法律環境在逐步改善，但仍存在一些明顯的缺陷。一是健全包括《合同法》、《物權法》、《企業破產法》在內的基本民商事法律制度，保護正常的金融秩序和經濟秩序。二是建立健全金融機構市場化退出法律機制，建立存款保險制度，規范銀行業金融機構以接管、關閉、撤銷、破產等方式退出市場過程中的資產清算、債務清償以及程序問題，保護債權人利益，保障有序退出。三是培育全社會良好的信用文化建設，建立失信懲戒制度。修改《金融違法行為處罰辦法》，細化和嚴格責任追究制度等。四是商業銀行審慎經營規則方面還存在一些空白點，如操作風險管理、銀行賬戶利率風險管理等。五是部分金融機構的法律地位和經營目標不夠明確，有關市場公平競爭法規還有待建立。

同時，立法機構和監管當局還應密切關注國際銀行業的發展變化，重視新資本協議、國際財務報告體系、有效銀行監管核心原則修改等國際標準變化給中國帶來的挑戰，及時修訂、完善銀行業法律法規，為中國銀行業的順利發展創造有利條件。

（作者單位：中國銀監會國際部）

責任編輯：柯 丹