擔保業：問題及對策

概而言之，中國的擔保業尚處于比較幼稚的階段，存在的問題比較多，比如業務不規范、擔保能力不足、銀行對擔保企業缺乏認同感、企業信用評價體系不健全、擔保法律法規不完善、風險分擔機制落后等等，這不僅制約了擔保業自身的發展，也拖累了中小企業融資。

立法滯后

目前，擔保業最大的問題在于法律法規的缺失。總體而言，我國擔保業基本上可以說處于一種無法可依的狀態。無論是國家立法層面，還是部門或地方立法層面，都還沒有為擔保業提供應有的法律支持，也缺乏有效的業務操作指引。

我國現有的《擔保法》是基于保障債權人實現其債權的指導思想而制定的，主要反映了債權人的利益，卻少有從維護擔保人應有的法律地位和權益的角度考慮問題，更未對信用擔保業作出具體的法律規定，對擔保業的實際運作缺乏明確、具體的法律調整效果，所以現行《擔保法》不能為擔保業提供充分的法律支持。

2002 年6月全國人大頒布的《中小企業促進法》雖列有信用擔保的條款，其中第19 條規定“縣級以上人民政府和有關部門應當推進和組織建立中小企業信用擔保體系，推動對中小企業的信用擔保，為中小企業融資創造條件”，但僅是原則性的一般規定，不能解決信用擔保的具體規范問題，也不足以成為信用擔保業的法律依據。

在法規層面上，國務院雖然于2004年頒布第412號令，要求對跨省區或規模較大的中小企業信用擔保機構的設立與變更實施行政許可，并規定國家發改委作為組織實施機關，但至今沒有針對信用擔保業制定出統一的行政法規。

在部門規章層面，商務部（原國家經貿委）《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》、財政部《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》及發改委《國家發展改革委員會關于跨省區域規模較大的中小企業信用擔保機構設立與變更有關事項的通知》等部門規章，顯示出了政出多頭的現象。

信用擔保監管層面的多變性則更為明顯。擔保的監管最早由中國人民銀行負責，1999年明確改由財政部金融司負責，有關部門予以配合。其后，因為涉及住房置業和中小企業貸款，其監管職能又被劃歸建設部以及原國家經貿委(現商務部)。2004年國務院412號令規定，跨省區域規模較大的中小企業信用擔保機構的設立和變更由發改委組織實施。到目前為止，對擔保全行業的監管歸屬問題依然是比較敏感的話題，沒有作出明確安排。

此外，目前申請成立擔保公司除了涉及上述部門外，還要涉及工商局、商業銀行、國稅局、地稅局、房管局、法院、物價部門等。由此直接導致的后果就是各自為政，沒有人對擔保業的整體發展進行規劃設計，形成明確的準則和規范，反而增加了諸多約束。

在地方政府規章層面，北京、上海等地頒布了有關信用擔保的“若干規定”和“實施細則”等，但這些規章的效力層次低，缺乏統一性和權威性，并且很不完善，許多應當規定的問題都未做出規定。最大的缺陷在于這些行政規章缺乏立法依據，難以發揮統一規范信用擔保業的效力。

由于以上原因，我國擔保業的立法和監管表現出了與擔保業發展一樣的幼稚和脆弱。在擔保領域，體現了中國現代化進程中政府主導模式的一個致命的脆弱之處—立法滯后。

本來，轉型國家采用政府主導模式旨在對現代化建設各個層面的實踐進行更有效的引導，以避免重復早期進行現代化建設的國家所走的彎路。政府的主導作用表現在思想、價值觀、制度、立法各個層面。所以，擔保業立法先行應是我國擔保業合理、健康發展的應有之意。日本、韓國和我國臺灣地區都是立法先行。日本有《中小企業基本法》、《中小企業振興法》、《中小企業經營領域調整法》、《中小企業信用保證協會法》、《中小企業信用保險公庫法》，韓國有《信用保證基金法》等。

但在我國，包括信托業、擔保業、證券業等諸多金融領域（非金融領域姑且不談），卻似乎是在坐等問題變得不堪收拾了，才考慮進行統一立法和加強監管的問題，從而使這些行業重蹈發達國家在其現代化初期曾經的混亂無序的狀況。當局在還能有所作為的時期表現得如此麻木和遲緩，的確有些令人費解。

當然，我們可以找出諸多解釋，但誰也無法回避的是，在擔保業尷尬的表象背后，是中央和地方及各個部門之間復雜的利益糾葛和掩藏其中的博弈暗流，心照不宣的利益爭斗已經在很大程度上使制度建設幾乎成為文字游戲，也成為擔保業百病叢生之源。

問題叢生

數量和結構失衡。由于缺乏統一的行業準入標準，擔保機構魚龍混雜，不管是政府性擔保機構還是商業性擔保機構及其他形式的擔保機構在短時間內如雨后春筍般競相成立。2000年時，全國還只有幾百家擔保機構，2004年這一數字已達4000余家，雖經整頓，目前的擔保機構仍近3000家。如此眾多的機構顯然難以保證應有的規模，最小的擔保機構的資金規模甚至只有區區100萬元。增長過快過濫的擔保機構勢必造成僧多粥少的尷尬，使業務空置率居高不下，在有些地區，常年“不接客”的擔保機構占比甚至超過70%。

而且，擔保機構分布結構不合理，特別是商業性質的信用擔保機構在全國各地發展嚴重不平衡。從地域看，基本是東部沿海地區擔保機構發展較早、數量較多，西部地區卻寥落星辰。截至2005年底，遼寧省擔保機構達90家，而西部的青海省僅有5家。即使在同一?。ㄊ?、區）內，分布也同樣不均衡。以遼寧省為例，截至2005年11月，全省共有各類信用擔保機構84家，主要分布在大連、沈陽兩地，僅大連市就有信用擔保機構44家（不含專營汽車消費信貸擔保的7家擔保機構），約占全省一半的比重。分布不均衡導致了擔保業在部分地區競爭過度，在另一些地區競爭不足，甚至因擔保機構太少無法形成競爭格局。

職能定位不清，業務經營不規范。部分擔保機構擔保資金不實，甚至在注冊后轉移資金，構成虛假出資。不少擔保企業熱衷于資金拆借和大項目、高盈利、高風險的投資業務，或從事擔保貸款業務。有些擔保機構高比例收取保證金，巧立名目收取不合理費用，增加了企業擔保貸款的負擔。部分擔保企業不履行代償義務，甚至有的擔保公司隱藏關聯關系，給自己的項目或上市公司擔保，聯手從銀行套取資金，個別擔保公司惡意騙貸后隨即“蒸發”，致使擔保企業難以獲得銀行的認同。

即使致力于從事擔保業務的機構，也普遍存在擔保能力低下的問題。根據法律規定，擔保公司的擔保額為注冊資本金的5～10倍，而實際上很多擔保公司的擔保額不足注冊資本金的2倍，上海市商業性擔保公司擔保資金規模與擔保余額的比例僅為1∶1.2。個別資不抵債的擔保機構甚至喪失了代償能力，最終由銀行吞下苦果。

擔保資金補充困難。信用擔保機構普遍規模小，平均注冊資本金不到3000萬元。政策性擔保機構通常僅能在籌建之初得到政府的一次性資金支持，缺乏后續的補償機制。商業性信用擔保機構的資本金擴增也步履維艱。由于信用擔保業是個高風險、低收益的行業，很難滿足民營資本的投資回報要求，擔保機構資本金擴增的速度非常緩慢。

風險收益不對等。在擔保收益上，由于信用擔保機構通常只能以自有資本開展業務，擔保基金中的大部分資金只能以銀行存款或國債形式存在，利息收入空間有限，且擔保機構的最主要收入——擔保費，其比例按規定也只能限制在同期貸款利率的50%以內（一般操作中多為1%～3%），即使加上擔保額可以放大，總體的擔保業務收益也不理想。

在風險承擔上，由于我國信用擔保業的風險分散和轉移不足，絕大部分信用擔保機構沒有實行比例擔保，需要承擔全部的風險損失。雖然個別地方政府對擔保損失給予一定的補償，但多數只向政策性擔保機構發放，商業性擔保機構的損失只能靠自我消化，一旦出現代償危機，不僅使自身和協作銀行受損，還將損害整個擔保行業的信用。

風險管理能力低。大部分擔保機構風險管理能力低，主要表現在五個方面：缺乏風險控制與管理的經營理念；缺乏高質素的專業人才隊伍；缺乏在信用不對稱情況下對擔保項目的風險判斷；尚未完全建立擔保項目審、保、貸、監相互制衡的運作機制；缺乏高效、快捷的信息化管理手段。

缺乏風險分散機制。擔保業是國際公認的高風險行業，保證其持續發展需建立相應的風險分散和補償機制，這是國際通行的做法和經驗。而目前我國尚未建立擔保的分散機制。目前，地方政府、金融機構和擔保機構普遍要求借鑒國際經驗，盡快建立省級再擔保機構和國家級再擔保機構，對擔保機構的業務操作風險進行監督，分散擔保體系的系統風險，提升擔保機構的信用能力。但目前國內這方面的做法乏善可陳。雖然大部分省份成立了省級擔保（再擔保）機構，但大多數機構并未開展再擔保業務；《關于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》雖提出組建國家級中小企業信用再擔保機構，但實際操作舉步維艱。

面對上述擔保企業的非規范運作、低效運作及由此引致的巨大風險，銀行業只有自保以避其害。上海銀監局等地方銀行監管當局就發布了“關于進一步規范中資商業銀行與擔保公司授信業務合作的通知”等類似文件，要求各商業銀行在與擔保公司開展業務時，嚴格審查擔保公司的資質，從源頭上防范和規避可能出現的信貸風險。其后，部分商業銀行開始全面終止與擔保機構的合作，部分商業銀行將合作權限從支行上收至分行或總行，有的商業銀行則選擇“有限合作”，即只與3～5家擔保機構開展合作。銀行業的此種應對，無疑令問題纏身的擔保業雪上加霜。

信用缺失

首先是受保企業的信用信息、信用計量、信用評價缺失。目前，無論是富有權威性的政府公共征信體系，還是富有影響力的專業化、商業化信用調查和評級體系，還都非常落后，擔保機構難以共享散見于一些公共機構和企業的各種信息，比如工商機構、稅務機構、銀行等機構的登記及年檢信息、財產登記信息、納稅信息、貸款記錄信息等等。我國現有的商業化信用評價機構中關于中小企業的信用評級幾乎是一片空白，擔保機構即使愿意花錢也難以交換到有關中小企業的信用評級信息。

擔保機構與受保企業之間如此突出的信息非對稱關系，將擔保業置于巨大的風險之中。在這種信息極為不對稱情況下，信用擔保機構只能自行擔當其對受保企業的信用搜尋之職，如成立信用調查機構，對潛在企業客戶的信用信息自產自用，但如此自給自足式的解決辦法顯然會放大交易成本，不利其業務運營。

擔保機構面對信息不對稱的另一個選擇是提高擔保條件，比如要求企業加大反擔保的比重，通常反擔保比例高達40%～100%。如此高的反擔保比例分明是在告訴大家，擔保機構改行干起了典當業的行為。這種作法雖屬迫不得已，但一旦泛濫，擔保業便失去了其本身的意義，無異于“自毀長城”。

其次是擔保機構的整體信用體系缺失。就擔保機構的信用而言，雖然國家發改委曾組織過對北京、浙江和江蘇等七?。ㄊ校┑膿I進行信用評級，而且也有意在全國擔保行業中普遍推行信用評級制度，但這一工作只是剛剛開始，擔保機構的整體信用狀況對相關利益實體而言，依然是一個深不可測的黑箱。在此情況下，當某一擔保機構在業務操作上存在不規范行為時，如拒絕履行代償義務等，單一機構的信用度下降可能致使整個行業的公信力不足，影響行業的健康發展。前述銀行業的自保行為，事實上是對擔保行業信用風險難以預測的反映。

對策

制定統一的、權威性的擔保法律法規和指導性的操作規程，當務之急是盡快推出《擔保業法》。

如前所述，我國現行的《擔保法》是一部行為法，沒有對專業擔保機構的組織和行為加以明確規范，對各類型擔保機構的市場定位也沒有明確，因此，應盡快制定《擔保業法》，規范信用擔保經營主體的準入標準、組織形式、經營范圍、風險防范、行業監管和法律責任。

就組織形式而言，鑒于目前我國擔保業事實上已形成政策性擔保機構、商業性擔保機構和互助擔保機構并存的多元化格局，可在法律法規中明確這種格局的合法性，并對三類擔保機構的市場定位予以明確界定。建議商業性擔保機構的經營范圍應以貸款擔保業務為主，并可從事工程履約擔保、合同擔保、債券擔保、訴訟擔保等其他擔保業務；政策性擔保機構只可從事融資擔保業務，省級政策性擔保機構行使再擔保職責，不具體開展擔保業務；互助性擔保機構應以會員企業為主要服務對象，只限于融資擔保業務，在自發、彼此有利的前提下，可以將業務擴展至一定行業、相應規模的企業。

由于信用擔保面臨的風險很大，信息不對稱引起的道德風險和逆向選擇可能引起較大的資金損失，應規定一個權威性的監管機構對擔保機構行使監管之責。監管機構的確立取決于擔保機構的性質，即金融性機構還是非金融性機構。如果將擔保機構定位為非金融性機構，那么確定由發改委擔當監管機構是可以被接受的，但如果將擔保機構定位為金融性機構，那么無論是發改委，還是財政部，或其他實體企業主管部門承擔監管之職，都將難以獲得認同，而由銀監會出面擔當監管重任應該不會引起太多的非議。

對于擔保機構的監管歸屬，國際上也沒有統一的模式，美國信用擔保監管由中小企業管理局(SBA)負責，日本則由信用保證協會和中小企業信用保險公庫擔當。

目前擔保監管最關鍵的問題，是應該明確究竟由哪個部門擔當監管機構，其應具有不可替代的權威性和相應的法律責任，杜絕眼下多頭監管的做法。監督管理的范圍主要是對擔保機構的資格、擔保運行機制、擔保程序、收費標準等進行規范和管理。

構建多元化信用擔保風險控制體系。

首先，應建立多層次的信用擔保體系，分散直接擔保機構的風險，加強對企業特別是中小企業的信用支持能力?；舅悸肥菑娀壭庞脫ＤＪ剑涸诘厥屑墔^域設立基層信用擔保機構，面向轄區內的中小企業提供信用擔保服務；在省級和中央級分別設立再擔保機構，專門為下級信用擔保機構提供再擔保服務，形成連環式的信用擔保體系，以分散擔保風險。目前亟需付諸實施的是，中央一級盡快組建國家級中小企業信用再擔保機構，省級沒有設立再擔保機構的立即著手設立，擺脫省級再擔保機構形同虛設的尷尬局面，力求有所作為。

其次，是完善風險防范體系。一是建立風險準備和補充體系。擔保機構應建立風險準備金制度，用于沖抵代償支出和彌補呆賬、壞賬損失。同時應建立良好的補償機制，主要由政府財政給予資金補償。因為如果僅僅依賴擔保機構自身的風險準備基金應對補償，擔保機構是難以為繼的，所以應當由政府支持或者由政府、銀行和企業聯合支持。這種做法也是信用擔保制度比較完善的國家的通例。

二是建立企業、銀行和擔保機構共擔風險的機制。應確定適當的擔保比例，在企業擔保機構和貸款機構之間合理分擔風險。

三是建立并完善且富有成效的信用評價體系，特別是中小企業貸款信用評級體系和擔保企業評級體系。近年來，這兩種信用評級體系的構建工作似乎是沿著公共性征信模式和商業化征信模式并存的路徑前行，但由于中小企業信用信息的非規范性，以及擔保機構信用征集的高成本特點，商業化的運作模式舉步維艱，政府應發揮更積極的作用，特別是在借助商業化信用評級機構從事對于中小企業或擔保機構的信用評級活動時，應與相關商業化的信用評級構建形成公平的交易關系，支付合理對價，加速這兩種信用評級體系的構建進程。

擔保機構潔身自愛、規范經營、提高效率和公信力。

完善制度、優化流程、穩健經營。建立規范的法人治理結構，設定合理組織架構，建立科學的規章制度與規范的業務操作規程。優化激勵約束機制和人事管理制度。強化內控建設，建立健全內部業務監控制度。從項目的調查評估、評審決策、操作實施及保后監管等多方面、全流程控制操作風險，尤其注意加強保后監管的風險控制。合理確定承保比例，防止出現逆向選擇和道德風險。以資本金及風險管理能力來確定合理的放大倍數。綜合考慮信用質量、流動性、多樣化、單一風險、期限集中度等多方面因素，合理設計擔保組合。建立風險預警與風險計量機制。積極推進擔保品種與風險防范技術的創新。提高代償資產的處置效率，最大程度減少損失。

拓寬資本金來源渠道，增強經營能力。政策性擔保機構可采取“民進國退”方式，吸收民間資本，政府資金逐漸退出，政府由投資者轉成管理監督者。商業性擔保機構除通過自身資本金的運用來增加收入、積累資金外，還應努力開拓外部融資渠道：吸收民間資本；引進外資參股，我國加入WTO后，外資對具有民營概念和準金融概念的商業性擔保機構比較感興趣，中科智擔保集團股份有限公司就是個樣板性的例子；海外上市；發行有抵押的擔保債券或出售擔保債權；部分政策性擔保機構或互助性擔保機構的資金應委托規范運作的擔保機構進行管理，以擴大經營規模，增加收益；政府的再擔保基金也可成為資本金來源。

擴大擔保范圍、創新經營品種，擴大收入來源。各國實踐證明，工程擔保、保付代理、信托產品、企業年金、資產證券化等擔保業務是可以盈利的，單純開展融資擔保業務不僅風險大、收益低，規模也難以擴大。商業性擔保機構可嘗試開展工程擔保、合同履約擔保、保付代理、債券擔保、訴訟保全擔保、個人消費信貸擔保等業務，還可以從事戰略投資和資本運營，如中科智公司的投資+擔保模式，能以較小的風險投資的高回報彌補大的擔保風險。

責任編輯：王 瑋