政府信息公開法的制定對電子文件利用的影響

政府信息是指各級人民政府及其職能部門以及依法行使職權的組織在其管理或提供公共服務過程中制作、獲得或擁有的信息。政府信息公開是對法治政府的一個要求，世界上法治國家的政府都重視政府信息公開，目前我國也正著手制定政府信息公開法。廣州市在2002年11月6日公布了國內第一個政府信息公開規定，并于2003年1月1日開始實施。上海市于2004年1月20日公布了《上海市政府信息公開規定》，并于2004年5月1日起施行。到2005年底，中央政府部門共制定30部政務、政府信息公開的法規文件，75家地方黨政部門頒發了政務、政府信息公開的法規文件。目前，政府信息公開法已被列為國務院2０06年的立法計劃，有望今年出臺。政府信息公開已是大勢所趨，政府信息公開對電子文件的利用將會產生巨大的影響。政府信息公開法的制定對文件利用來說既是機遇，也是挑戰，機遇是主要的，挑戰是必然的。新形勢下，檔案部門只有采取措施，迎接挑戰，才能把握好機遇，從而使電子文件在經濟建設中發揮更大的作用。

一、政府信息公開為電子文件的利用提供機遇

（一）為電子文件的開發利用提供了法律依據

過去由于政策的限定，檔案館提供給公眾的文件主要是非現行期的文件，現行文件遲遲難以與公眾見面，電子文件的利用與現實需要嚴重脫節。政府信息公開法的制定為電子文件的利用提供了法律依據，如《上海市政府信息公開規定》第三條：“除本規定第十條所列依法免予公開的外，凡與經濟、社會管理和公共服務相關的政府信息，均應予以公開或者依申請予以提供”，明確了以“公開為原則，不公開為例外”的做法，為檔案管理人員開放現行文件提供了法律依據。

（二）有利于電子文件的收集和信息資源的開發，彌補電子文件資源的短缺

雖然目前電子文件數量呈不斷增長的趨勢，但是資源仍然不足，無法和紙質文件抗衡。這其中的原因在于業務活動的電子化尚不普及，運轉的文件都是紙質文件，還有就是納入信息資源管理范圍的電子文件數量不多。從技術的角度看，電子文件是“天生的”數字檔案資料，但是從管理角度看又并非如此。近年來，隨著電子政務的不斷推進和辦公自動化系統的大量運用，電子文件的數量越來越多，但是電子文件的“檔案化管理”相對滯后，造成大量的電子文件游離在檔案管理系統之外，沒有及時成為真正意義上的數字檔案信息資源。電子文件資源的嚴重不足，影響了利用者的利用。資源開發工作是利用的基礎和前提條件，利用服務是開發的后續工作，沒有充足的電子文件資源，利用服務也就無從談起。

在我國，80％的社會信息資源、3000多個數據庫都掌握在政府部門手中，政府部門的文件信息資源豐富，質量高，權威可靠，政府信息公開為檔案部門提供了巨大的信息資源庫。檔案部門可以借助計算機網絡對分布于各地的電子文件進行動態搜索，對符合需要的電子文件及時進行網絡歸檔，還可以用鏈接技術實現各節點館藏資源的無縫鏈接或信息交換等，從而豐富館藏電子文件資源。

（三）更大限度地發揮了現行文件為經濟建設服務的作用

過去文件不公開，僅僅掌握在少數部門、個別人手中，這些資源大部分被閑置，沒有被充分利用，特別是在市場經濟體制的建立和完善過程中，為市場主體服務、為人民群眾服務的作用沒有充分發揮出來。這種狀況，一方面導致了資源的浪費，另一方面增加了經濟行為運作成本，不利于經濟的發展。政府信息是全社會勞動的成果和共同的財富，應按照“資源共享”的原則向社會公開。信息公開，可使社會主體更清晰地知道自己所處的環境，并充分利用政府提供的信息服務，更好地預測并選擇和確定自身的行為，以達到最佳經濟效益。

（四）網站服務將成為電子文件利用的主要方式之一

文件利用的方式有多種，就地閱讀、出借、咨詢等，在所有的方式當中，網站服務將成為電子文件利用的主要方式之一。其原因主要在于網站服務具有突出的優點，它簡便、易行、快捷、經濟、服務范圍廣、宣傳功能強、互動性強的特點，是其他方式所不能比擬的。

（五）利用者人數將會空前增加

信息公開前，檔案館的利用率是非常低的。據統計，我國每個檔案館每天查資料人數平均僅為1．25人。造成人數少的原因主要在于館藏結構不合理，只有比較陳舊的政府文件（30年以上才開放），現行文件少，與百姓生活密切相關的其他材料也少，所以影響了人們的利用興趣。信息公開，不僅提供了豐富的現行文件，而且提供了簡便、快速的利用條件，打破了資格審查制度，不受時空限制，足不出戶便可迅速查到需要的電子文件。

二、政府信息公開給電子文件的利用帶來了挑戰

挑戰與機遇并存。在給電子文件發展提供良好機遇的同時，也給電子文件的利用帶來了挑戰。

（一）對檔案基礎業務的挑戰

政府信息公開挑戰著檔案基礎業務工作。不做好基礎工作，檔案開放無法順利實施。政府信息公開要求加強電子文件信息資源開發利用。目前電子文件信息資源開發還處于初級和單一階段，缺少能夠系統地向用戶提供深層次數據庫信息服務的能力，資源的開發利用與社會需求之間還有一定的差距。數據庫的建設是電子文件信息資源建設的核心，是實現政府信息公開的基礎。目前我國檔案部門的數據庫建設還不太成熟，規模小，大型數據庫少，數據標準不統一，規范性差。這些問題直接影響到了政府信息的公開和利用。

（二）對現有的檔案管理制度的挑戰

政府信息公開法的核心內容就是要開放現行文件，這一規定與現有的檔案法規存在一定的矛盾。在我國，根據相關的法律規定，政府信息實際上可以分為檔案與非檔案文件。檔案由檔案法調整，非檔案文件則尚無任何法律調整。對于政府檔案，根據《檔案法》第十九條的規定，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂”。也就是說，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。同一個政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無法律調整而有公開的可能。可見，檔案法的規定不但不利于政府公開，反而限制了政府公開。如果制定政府信息公開法，必須解決檔案法的這一問題，否則，政府信息公開法就只能適用于非檔案文件，其范圍將被大大限制。

另外，有些地方的政府信息公開法過于宏觀，沒有對問題做出具體規定，比如文件開放的范圍、時間、主管部門、利用權限的控制等，操作起來針對性不強，各部門、各行業還需要結合自身情況，進一步細化。

（三）對文件利用方式的挑戰

目前一些政府網站的政務信息提供方式主要是文件原件，服務方式比較單一。而利用者的需求是多方面的，不僅有對第一信息的需求，還有對第二、三信息的需求。為了更大限度地滿足用戶需要，檔案工作者就要加強編研工作，以提供形式多樣的編研成品。

（四）對檔案網站服務質量的挑戰

目前我國檔案網站發展很快，但是普遍存在質量不高的問題，其主要表現在以下幾個方面：

1、內容少，更新慢。相當多的網站內容簡單，信息量小，網站只能提供一些沒有太多意義的工作職能、服務范圍等方面的資料。例如某網站的主要內容包括以下幾個版塊：局館介紹、館藏檔案綜述、館藏資料綜述、大事記、查檔規定、檔案館收費規定、檔案展覽、開放檔案名冊。上述幾個板塊都是一些非常簡單的說明文字，一個瀏覽者可以在五分鐘內瀏覽完所有內容，網站無實用的數字化信息資源。有些網站設有動態信息的，也不注意更新，在作者登錄的12個省級網站中，一周以上未更新的8個，一個月以上未更新的2個，個別甚至達到了半年以上。

2、檔案網站存在“孤島現象”。所謂“孤島現象”，是指檔案網站之間聯系不夠緊密，沒有形成行業網站體系；檔案網站與其他網站缺少鏈接，無法實現信息資源的共享；一些檔案網站實際上游離于網絡之外，成為網絡海洋中難以尋找的“信息孤島”。

3、網站檢索服務功能薄弱。大多數檔案網站沒有提供檢索服務，筆者抽查了省市級以上的檔案網站和高校類檔案網站50多個，其中提供檢索功能的網站僅僅為10多個，也僅僅是提供有限的檢索服務，以目錄檢索為主，提供全文檢索的極少。僅有北京市檔案信息網、上海檔案信息網、浙江檔案網、河北檔案信息網提供少量的全文檢索。

（五）對檔案管理人員素質的挑戰

信息化專業人才是推進檔案信息化的中堅力量。雖然在以往的檔案信息化建設中培養、鍛煉了一些人才，但總體上說，檔案部門從事信息化工作的技術人才還是嚴重不足，尤其缺少既熟悉信息技術同時又了解、熟悉檔案專業的復合型人才。有人把這種人才比喻為“兩棲動物”，即一方面他們是檔案管理的行家，另一方面又是信息技術的里手；不僅熟悉檔案館的運作，又熟悉ＩＴ行業技術。也有人講他們是“翻譯”，既精通檔案管理的專業術語，又明了軟、硬件開發商們的行話，他們可以把業主繁雜的需求拓撲化，供開發人員編程之用，又可把專業的技術實施方案解讀得一清二楚，判斷出是否可行。當前，最缺的就是這類人才，需要在檔案信息化建設的實踐中盡快地培養、挖掘。

可以說，政府信息公開工作對檔案管理人員提出了更高要求。僅有單一的檔案專業知識已經遠遠不夠，社會發展要求檔案工作者必須是知識全面的復合型人才，只有這樣，才能使檔案工作真正參與到社會經濟建設和發展的主流之中，檔案工作才能真正體現其價值所在。

（六）對利用者文化素質的挑戰

由于網站服務成為電子文件利用的主要方式之一，要求利用者具備一定的網絡檢索知識，否則將無法查閱資料。

三、搶占機遇、迎接挑戰，推進電子文件利用工作

（一）開發電子文件信息資源，更好地為公眾服務

隨著政府信息公開，大力開發電子文件信息資源，為經濟建設和社會服務成為檔案工作的根本任務。當前，推進政府信息公開進程中，特別要注意解決兩方面的問題：一要實現檔案信息化的各項工作協調發展。各地區、各部門一定要以實現檔案信息資源共享、提高電子文件利用服務水平為目的，明確政府信息公開不同階段的側重點。檔案局（館）要及時更新軟、硬件設施，適時搭建自己的網絡體系，以檔案網站建設推動政府信息公開化的整體工作。二要把建立和完善電子文件信息安全保障體系，作為政府信息公開化建設的關鍵環節。要認真執行檔案信息化管理的各項責任制度，杜絕一切不安全隱患；嚴格檔案利用審查關，采取可靠的防范技術和措施，確保檔案信息和網絡安全。

（二）健全和完善現行的法律、地方政府法規

政府信息資源的利用服務涉及到政府信息管理及其法規問題，國家應該制定政府信息資源利用的法律法規，除了政府信息公開法外，還應該制定個人隱私保護法、國家保密法、商業秘密法、政府信息存貯與傳遞法律等。當前，必須大力推進檔案法制建設，通過建立健全檔案信息利用的法規制度，由檔案部門參與操作，使政府信息資源利用服務做到有法可依、有法必依，將其納入有序發展的軌道。

上述這些法規條文，是確保政府信息資源利用能夠遵循統一的規定，目前，至少可以針對那些不利于政府信息資源公開利用的地方進行修訂，對現行的檔案法進行修改，如明確公開的法律依據、開放的范圍、個人和企業利用收費的標準等，確保更多的政府信息資源可以讓檔案部門參與開發利用，依法操作，向社會開放。

（三）檔案館將向公共檔案館轉型，突出服務性、公共性和開放性

衡量社會發展進步的一個重要標準是社會參與程度，包括參與的高度、頻度和力度。社會參與是人民的權利，只有社會各階層廣泛參與，社會才能不斷發展進步。許多國家的檔案館就叫公共檔案館，公共檔案館的意義在于推動社會的廣泛參與。檔案的開放程度是一個國家檔案工作水平和國家檔案事業發達程度的標志，建設公共檔案館就要在開放檔案上下功夫。隨著政府信息公開工作的推進，我國各級各類檔案館所面臨的將是日益頻繁利用檔案的廣大公眾，這就決定了檔案館的服務性、公共性和開放性功能將日益增強，必然逐步發展成為公共檔案館。

（四）加強網站建設

由于網站將成為公眾獲取政府信息的一種主要渠道，這就促使檔案管理人員必須要樹立起服務意識，加強網站的建設，及時調整工作重心?熏將原來以當面咨詢為主向網站服務轉移?熏努力提高網站的服務質量。

1、強化檔案館網站內容的廣度和深度。一個成功的網站有賴于其內容的充實、實用，這是能否吸引用戶訪問的關鍵。因此檔案網站建設的重點內容應是進行檔案數據庫的建設，要努力建設檔案目錄數據庫、檔案全文數據庫、特色資源庫。要結合本地區的館藏特色，系統深入地挖掘特色館藏，增加原創或獨有信息。以市場需求為導向，突出地方特色、行業特色。這樣能夠避免重復建設造成的浪費，使政府信息資源得到優化配置和有效利用，發揮它的最佳社會效益和經濟效益，滿足社會公眾需要。在外部網絡信息資源選擇上，要有計劃、有針對性地搜集篩選、整理和儲存。以需求為導向，以可行性為基點，配合地方文獻建設工作，努力開發具有特色的專題網絡資源。

2、建立起強大的檢索功能。要設計具有多種檢索途徑的搜索引擎，能夠按照“檔號、文件標題、責任者、分類號、主題詞、成文日期”等多種檢索條件進行搜索，以使更多的人能夠輕松查詢到所需要的檔案。

3、與其他相關行業網實現鏈接。構建檔案信息網?熏要體現網絡建設的效率原則?熏便于用戶將檔案信息與互聯網中豐富的信息資源綜合利用?熏實現信息利用的一體化。檔案信息網的建設應充分利用已建成的國家級的、開放性的骨干網?熏還要注意鏈接到其他行業信息網上?熏如圖書信息網，政府信息網的總網站等，以融合其他信息資源?熏實現不同信息網間的信息共享。

（五）鍥而不舍抓好檔案人才工程建設

人才工程建設是我們檔案事業發展最重要的基礎建設。檔案人員的素質、人才結構決定著檔案部門的地位和作用能否得到實現和發揮，也決定著檔案事業的未來。沒有高素質、高技能的現代化信息管理人才?熏就不可能實現檔案信息聯網服務。檔案工作者不僅要掌握傳統檔案管理知識?熏更要努力掌握計算機操作、數據錄入、數據庫管理、網絡管理、軟件設計等基本技能。因此要創造條件吸引人才，要認真制定人才工程計劃，制定相關的政策，努力培養和造就復合型人才。

在電子文件環境下，要特別注意培養檔案信息化專業人才。要把檔案部門的ＩＴ人才轉化為信息化人才，這是實現檔案數字化的關鍵。要實現這個轉化應該通過應用引導和培訓來達到。檔案部門在此要進行引導，有條件的檔案部門要提供培訓，沒有條件的檔案部門則需要ＩＴ技術人員自我培訓和適應。在這方面，沃爾瑪為我們提供了一個成功范例。沃爾瑪有這么一條培訓原則，所有進入沃爾瑪的ＩＴ技術人才第一項工作就是轉變身份，首先被分配到具體的業務部門參加銷售工作，變成沃爾瑪的一名業務人員，然后才回到團隊，進行企業信息化工作。他們回來后對業務的理解和看法都有了質的提高。沃爾瑪的管理層認為，僅僅依據ＩＴ技術閉門造車開發出的系統，和公司業務是兩張皮，結果沒有人使用。這一原則使得沃爾瑪把ＩＴ技術人才變成了真正的信息化人才。沃爾瑪的成功案例為我們提供了某種參考和啟示。

（六）加強用戶培訓，教會使用檢索工具

目前有些地方政府信息公開已經有些時日了，據調查，公眾利用這些信息的方式仍然以當面咨詢為主，通過網站服務的形式不多，這除了與多年形成的傳統習慣有關外，還與計算機普及程度和個人的檢索水平有關。筆者曾有過這樣的查詢經歷，查獲率低，或者根本不知道怎么運用查詢系統。為此，檔案部門要開發出查詢界面友好、便于操作的查詢系統，滿足低水平用戶的需求。另一方面，要開展各種形式的用戶培訓活動，如短期培訓班、編制使用說明等。另外有些觀點認為，要把檔案信息的檢索知識納入中小學信息技術課程，作為全體公民的一種基本素養。如能這樣，對檔案的利用來說，無疑是件莫大的好事。

參考文獻：

鄭金月：《信息陷阱》，北京，新華出版社，2005年第1版。

作者單位：廣西財經學院