檔案行政執法工作的現狀與思考

近幾年，我作為檔案法制工作人員，隨同縣人大、縣政府法制辦公室多次到基層單位進行檔案行政執法檢查，既看到了基層單位全面貫徹執行檔案法律法規的典范，也目睹了個別單位無視檔案法律法規，致使檔案工作受到損失的反面典型。面對行政執法檢查中部分基層單位存在的一些既實際又棘手的問題，我由衷地感到檔案行政執法處理這些反面典型的無奈與無力。鑒于這種情況，結合自己的工作經驗，談幾點對檔案行政執法工作的認識。

一、執法工作現狀

我國檔案法賦予了縣一級檔案行政管理部門“組織檔案行政執法檢查，查處檔案違法行為”的職責。近年來，我們每年都要與縣人大教科文衛委員會、縣政府法制辦對全縣鄉局級立檔單位進行檔案行政執法檢查，一般都遵循這樣一個基本程序：縣檔案局發出行政執法檢查的通知→各單位做預檢準備→檢查組到各單位檢查（聽匯報、看檔案室、查檔案法律法規貫徹執行情況）→檢查組做出檢查反饋意見→檢查整改落實情況。這個工作程序在運行中存在著一些隱患，影響了檔案法律法規的效力，主要表現在以下四方面：

第一，個別受檢單位主管領導重視程度不夠。行政執法檢查通知下發后，一些受檢單位不能積極主動準備，也不認真自檢，等到檢查前夕匆忙對付，突擊應對的痕跡十分明顯，具體表現在：研究檔案工作記錄、檔案室溫濕度記錄、檔案借閱登記等臨時補記；案卷整理不規范，檔案編研材料拼湊；自檢報告內容簡單，結構不完整。

第二，欠缺有效的行政執法處罰手段。面對檢查中發現的個別單位存在的一些遺留問題，如文件材料收集歸檔不全、一些重要文件材料沒有按時歸檔甚至根本就沒有歸檔、明知檔案保管條件差也不積極爭取改善、檔案交接時不履行交接程序造成案卷遺失無法追回等等，在現實工作中處理起來非常棘手，對此，檢查組目前沒有明確、適宜的處罰辦法。

第三，行政執法最終處理程序力度欠缺。對于個別單位違反檔案法規的行為，檢查組沒有能按照檔案行政執法程序發出“責令限期整改通知書”責令受檢單位限期整改，只是在執法檢查反饋意見書上提出幾點改進意見，促其改正而已，在一定程度上影響了檔案法律法規的公正嚴肅。

第四，受檢單位對檢查整改意見落實不夠。在檢查整改意見的過程中，我們發現整改意見的分寸很難把握，若提虛、提輕，受檢單位基本不整改；提重、提實，受檢單位有意見，帶著情緒對待整改，整改工作大打折扣。

二、問題分析

1、檔案部門對檔案法制工作的認識與社會外部大環境?穴包括基層立檔單位?雪的認識不完全一致

檔案法規嚴格規定了檔案工作的收集、整理、保管、利用、對檔案工作的投入等諸多環節，檔案行政管理部門從這一認識出發，依法開展執法監督檢查工作；以各基層單位為主的社會外部大環境則由于受人力、物力、財力、領導意識、管理體制、人員素質等客觀因素的影響，對檔案法了解不多，對檔案工作的性質、作用了解不深，對檔案與自身工作、社會活動的作用更是茫然，加之檔案、檔案工作在實際工作中作用的滯后性，造成檔案意識不強，另外“重經濟，輕基礎工作”的觀念在各單位普遍存在，各單位忙于應付上級的經濟指標，而忽視了檔案工作，使檔案工作處于滯后狀態；認為檔案工作只是一種具體工作行為，可以為之，也可以不為之，而沒有把它看成是一種守法行為而必須為之。因此，對檔案部門的執法工作采取了消極的態度，對本單位檔案工作中出現的問題不解決，聽之任之，造成各基層單位的檔案工作停滯不前甚至出現下滑趨勢，檔案違法現象時有發生。

2、對具體的檔案違法行為無明確的處理條款

按照現行的《檔案行政執法檢查工作標準》對基層單位進行執法檢查時，雖然檔案行政執法檢查內容具體，可操性較強，但是檔案法規條款建議性的多一些，強制性的少一些，在現實中可操作性較差，造成檔案行政執法對一些違法行為無從下手，處理起來有較大難度。

3、執法力度不強，執法手段單一

目前，在執法工作中存在著以言代法執法不力的現象，泛泛要求多，實際查處力度小，有時往往將嚴肅的執法檢查和一般業務指導混淆在一起，影響了執法檢查的效果，對確實已經違反法律的事也只能提出建議，拿不出具體的措施。在檔案執法方式上，我們一般采取每年與區人大、政府法制辦進行聯合檢查的方式，定期執法檢查多，不定期檢查少，綜合性執法檢查多，專項執法檢查少，執法檢查方式比較簡單，針對性不強，執法檢查的程序不規范，久而久之，這樣的執法檢查影響檔案執法的嚴肅性。還有，有的區縣檔案局在黨政機關機構改革中被定性為（全額撥款）事業單位，根本不具有行政執法主體資格，這在全面推進依法行政、規范執法行為的進程中，形成了檔案行政執法實際在法律上與國家法律、法規的規定不相符，與推進依法行政的要求不相符的狀況，給我們依法履行職責造成了現實的困難，執法人員在執法時感到理不直氣不壯，該查處的不敢查處，造成依法行政力度不夠。

4、檔案行政執法人員執法能力偏低

一般來說，大多數檔案執法人員多年從事業務指導工作，有著豐富的檔案專業知識和長期的工作實踐經驗，但對法律知識卻了解不多，而這正是作為檔案行政執法員所必需的。作為檔案行政執法人員，不僅要熟悉檔案法律法規條款和主要內涵，而且對其他相關法律法規也要盡可能地了解。目前，檔案行政執法人員合理、靈活地把檔案法律條款運用到執法檢查中的能力不強，還不能充分讓檔案法律為檔案工作實際服務。

三、解決辦法

1、繼續加大宣傳力度，樹立社會檔案意識和檔案工作者依法行政意識

方法有二：一是普及性宣傳，力爭使更多公民都能了解檔案法規。利用和創造一切宣傳機會，運用各種宣傳工具，有計劃、有步驟地開展學習宣傳活動，讓更多的人了解檔案法規，特別是檔案的作用，突出強調公民在檔案事務中的權利、義務，為依法治檔打下廣泛的社會基礎。二是重點宣傳。在宣傳貫徹檔案法規中，明確把各級領導、尤其是主管檔案工作的領導和專兼職檔案員作為宣傳的重點。對這些重點人物，要在廣泛宣傳的基礎上，結合其自身工作和業務特點，使其懂得檔案法律規定的各自的權利和義務，真正了解重點法律條文的內容。

2、嚴格執法，加大執法力度

一是要在“嚴”和“敢”字上下功夫。檢查時要在重實際、重證據的基礎上，抓一兩個典型違法案件，制造影響，起到懲戒教育的作用。

二是提高執法人員的綜合素質。法律規定不作為是違法，作為不正確同樣也是違法，因此科學、規范的檔案行政執法工作需要有一支精通業務、熟悉專業法律、敢于執法、不怕得罪人的隊伍。作為執法人員要自覺學習，不斷提高執法素質。要在熟悉檔案基本法律法規和一些工作條例的基礎上，提高對其他相關法律法規的學習。要學會用全新的法律意識、觀念來解決檔案工作發展中的問題，提高檔案執法水平。

三是明確執法內容。在檔案執法工作中，我們往往把執法工作與業務監督混淆起來，執法者從認識上就陷入了誤區，檔案違法行為的界限很難界定，因此，我們要從實際工作出發，針對普遍和個別現象制定可操作性強的檔案執法檢查工作標準，這對于我們自身開展工作和各基層單位做好工作都有裨益。

四是進一步明確執法主體資格，不違法執法。檔案部門要善于運用法律條文向各級黨委政府爭取應有的法律地位，特別是省市級檔案行政管理部門尤要下大力量完成此項重要任務，解決檔案局的執法尷尬的境遇，將檔案局由事業單位依法調整為行政機關，為檔案局切實貫徹實施國家法律法規，推進依法行政提供保障。

3、豐富執法手段，變換執法檢查方式

實踐告訴我們：突擊檢查往往更能發現實際問題，更能增強受檢單位的重視程度，也更能體現執法部門的權威性。檔案工作是一項服務性工作，扎實與否來不得半點虛假。檔案行政執法檢查就是保障檔案服務功能發揮的有效措施，真實、可信是衡量檢查工作是否行之有效的一把尺子。為提高檔案行政執法檢查質量，真正檢查出檔案工作中存在的實際問題，變換執法檢查的方式，如采取定期與不定期、綜合與專項等靈活多樣的手段，不失為一個解決方法。

4、執法監督檢查制度化

監督檢查是行政執法工作最為主要，也是最行之有效的方法之一。我們應將執法檢查工作制度化，明確執法檢查范圍、檢查內容，把它作為每年的常規性工作形成制度，年初布署，年終檢查，這樣就能有力推動基層單位年年工作有行動、有進展，從而增強做好檔案工作的責任感和緊迫感。

參考資料：

1、《中華人民共和國檔案法》（1996年修訂）：1996年7月5日中華人民共和國主席令第七十一號。

2、《中華人民共和國檔案法實施辦法》：1999年6月7日國家檔案局令第五號。

3、馮惠玲、張輯哲主編：《檔案學概論》，中國人民大學出版社，2001年版。

4、《中華人民共和國行政許可法》：2003年8月27日中華人民共和國主席令第七號。

作者單位：北京市密云縣檔案局