新破產法有關清償順序規定的缺憾及對策

《中華人民共和國企業破產法》（以下稱《企業破產法》）的出臺對我國現有破產法制作了重大的變革，尤其是其中有關清償順序的規定引起了社會各界的關注。新的規則不僅改變了1986年12月2日第六屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國企業破產法（試行）》（以下簡稱《破產法（試行）》）所確立的規則，而且沖擊著《擔保法》確立的優先權原則。

《企業破產法》有關清償順序規定的缺憾

《企業破產法》涉及清償順序的規定主要表現為以下幾方面：其一，破產財產的界定。《企業破產法》第三十條和第一百零七條沒有把擔保物排除在破產財產之外，而是將“債務人財產”與“破產財產”等同起來。這意味著在宣告破產后，即使已經作為擔保物的財產也須納入到破產程序中，按照破產財產來管理，并且在破產清償方面，除非法律有明確規定，已作擔保物的財產不能有特別的例外，而應與其他財產統一分配清償。其二，有擔保權的對特定財產享有優先受償權規則。在保護享有擔保物權的債權人問題上，《企業破產法》在第一百零九、一百一十條做了專門的規定。該規定主要有兩層內容：一是對于債權人對特定財產有擔保權時，賦予其對該財產享有優先受償權；二是如果優先受償權未能在特定財產上得到完全受償的，仍可作為普通債權受償，放棄優先受償權的，其債權則作為普通債權。其三，具體的破產財產清償順序規則。《企業破產法》有關破產清償順序的規定主要體現在第一百一十三條，該條確立的三種基本順位，與舊破產法沒有根本性區別；只是在一些債權范圍和含義方面有所拓展或限定。其四，規定了《企業破產法》施行前后有關職工債權的清償規則—職工債權優于擔保債權受償。為解決試行前后有關職工債權的清償問題，破產法專門設置了第一百三十二條規定，明確規定：“破產人在本法公布之日前所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金，依照本法第一百一十三條的規定清償后不足以清償的部分，以本法第一百零九條規定的特定財產優先于對該特定財產享有擔保權的權利人受償。”

正由于《企業破產法》在清償順序的規定方面有諸多創新和突破，尤其是在有擔保物擔保之債權與職工債權關系問題上的變化，而具體規定又有較強的原則性，使得有關規定存在諸多缺憾，具體表現在以下幾方面：

有擔保物作擔保的債權在破產程序中分配清償時，其受償是否優于破產費用、共益債務不夠明確。盡管《企業破產法》對于破產費用和共益債務的優先受償性給予了高度的肯定，但是并沒有就擔保物的受償上是否優于該擔保物擔保之債權。實際上，《企業破產法》有關破產費用和共益債務的清償問題上，含糊地針對破產財產而言，沒有排除已經設定擔保之物。《企業破產法》第四十三條規定：“破產費用和共益債務由債務人財產隨時清償。”“債務人財產不足以清償所有破產費用和共益債務的，先行清償破產費用。”“債務人財產不足以清償所有破產費用或者共益債務的，按照比例清償。”“債務人財產不足以清償破產費用的，管理人應當提請人民法院終結破產程序。人民法院應當自收到請求之日起十五日內裁定終結破產程序，并予以公告。”由前述條文可知，受償的破產財產既可能是設定擔保之財產，也可能是未設定擔保之財產。但是《破產法（試行）》以區分擔保物和非擔保物來界定破產財產，使得已經設定擔保的財產排除在破產財產之外，因此這些財產也無需承擔破產費用和共益債務的支付。鑒于《企業破產法》未區分兩種財產何者優先用于清償破產費用、共益債務，則可能在實踐中導致有擔保物擔保之債權的利益受到侵蝕。因為如果先用非擔保物清償，則有利于被擔保的債權人利益；反之，則可能損害有擔保物擔保的債權人利益。

清償順序規則未明確有擔保物擔保的債權所享有的優先權與其他有優先受償性債權的關系，使得具體清償的操作有不確定性。《企業破產法》第一百一十三條在肯定破產費用和共益債務優先受償的前提下，確立了三種清償順序，但是該規則沒有給有擔保物擔保之債權以適當的位置。盡管《企業破產法》在第一百零九和一百一十條對有擔保物擔保之債權規定了優先權，但是這里的優先性沒有與三種清償順序的債權做出比較，對于實踐中如何確定有擔保物之債權的具體順序帶來不便。尤其是在未設定擔保的財產不足以清償第一百一十三條所列的各種債權時，這種困惑將尤為突出。

對于擔保物的清償，有優先權的債權人受償是否優于職工債權、破產人欠繳的除前項規定以外的社會保險費用和破產人所欠稅款不夠明確。《企業破產法》第一百一十三條確定的清償順序所針對的清償財產，沒有區分設定擔保之物和無擔保之物，而是概括地針對破產人的全部財產。但是從該條的規定來看，既不能得出結論—有擔保之物不適用該規定，也不能簡單推論—有擔保之物與無擔保之物混同起來適用該規定。是否以及如何區分兩類不同的破產財產，對于保障已經設定擔保物擔保的債權人的利益則非常重要。實際上，在破產財產的清償操作中，勢必面臨是否將非擔保物用于清償無擔保債權的問題；同樣，也不能簡單地將非擔保財產先清償未設擔保的債權，因為可能發生擔保物擔保之債權因擔保物不足以清償擔保債權而轉化為普通債權受償的問題。為此，在破產財產清償方案的設計中，必須兼顧設定擔保之物與無擔保之物、有擔保之債權與無擔保之債權的關系。這也許是《企業破產法》未在第一百一十三條中明確規定有擔保物擔保的債權的具體順位，也未明確區分如何清償有擔保之物和無擔保之物的原因之一。誠然，立法的模糊性有其內在的原因，但是這種模糊性，對于解決實踐中有擔保物之債權與職工債權、破產人欠繳的除前項規定以外的社會保險費用和破產人所欠稅款的順序關系問題帶來了困難。

清償順序規定雖引進了“特定財產”的概念，但是對特定財產的法律地位未做出明確的規范，使得人們把握非特定財產的清償機制有一定的困難。本次立法改變了《企業破產法（試行）》使用破產財產與非破產財產（設定擔保物權之財產）的分類，引進了“特定財產”的概念，但是沒有明確界定特定財產的含義，也沒有就特定財產在清償中享有何特殊地位，如何與非特定財產清償的區別等做出明文規定。實際上，無論是直接涉及特定財產的第一百零九、一百一十條，還是規定清償順序的第一百一十三條，均沒有就特定財產在清償中與非特定財產是否有時間或步驟上的區別進行規范。只有第一百三十二條間接地提及了特定財產清償分配中職工債權優先的機制。

雖然從一定的時間范圍和附條件上，肯定了職工債權優先于擔保物擔保之債權，但是其規制的技術有明顯欠缺。《企業破產法》最受人們關注的焦點問題之一，是職工債權與已經設定擔保物之債權在受償中何者優先的問題。首先，僅從第一百一十三條的規定來看，并不能非常清晰地得出職工債權優于有擔保物擔保之債權。因為該條的規定與《企業破產法（試行）》確立的順序規則沒有根本性的改變，職工債權仍然位于第一順位，只是新法和舊法有關 “破產財產”的概念不同。而有關特定財產優先權的第一百零九和一百一十條規定也沒有提及職工債權與有擔保物擔保之債權的關系。其次，第一百三十二條的規定也有一定的局限性。該條實際上是涉及兩種債權優先性問題的規定。該條指出 “……依照本法第一百一十三條的規定清償后不足以清償的部分，以本法第一百零九條規定的特定財產優先于對該特定財產享有擔保權的權利人受償。”但是該條的立意畢竟在于確定第一百一十三條規定的《企業破產法》“公布之日前”產生的第一順位債權（職工債權）的優先性，而沒有從一般意義上就職工債權與有擔保物擔保之債權的優先性問題做出明確規定。有人認為，既然《企業破產法》“公布之日前”產生的職工債權尚優先于有擔保物擔保之債權，那么《企業破產法》公布之日后的職工債權，對特定財產的受償是否當然地優先于有擔保物擔保之債權受償？盡管從法理上推出職工債權優先有一定的合理性，但是立法技術的表現卻未必如此。如果試圖肯定職工債權的普遍優先性，則應該使用專門的規則來規定對于特定財產的受償職工債權優于擔保物擔保之債權。

《企業破產法》清償順序規則完善的幾點建議

鑒于《企業破產法》在清償順序規定方面還有諸多缺憾，為進一步完善立法，筆者建議通過立法修正案或者最高人民法院制定的司法解釋來進行補救。最高法院的司法解釋可能比較現實，這一則因為《企業破產法》剛剛通過不久，要通過修正案對于立法的嚴肅性和穩定性會有所傷害；二則現有法律規定的缺憾主要反映在個別操作規定上的不夠明確，通過司法解釋來解決對立法本意的突破不明顯。最高法院司法解釋在清償順序規定完善問題上，應注意以下幾點：

應考慮具體執行清償中區分擔保財產和非擔保財產的問題。司法解釋有必要以適當的方式明確對優先于有物擔保之債權（如破產費用和特別債權等）的清償上，應優先由非擔保財產支付；只有在非擔保財產無法支付的情形下，才通過設定擔保的物來支付這些特別優先債權。這里的清償機制最好體現在針對第一百一十三條規定的解釋中，將破產財產區分為作為擔保物的財產和其他非擔保財產，并將兩者作為清償對象的具體分配順序作原則性說明。

對于特定財產的優先權問題有必要進一步完善。鑒于《企業破產法》確立的特定財產優先權不同于一些大陸法系破產法中的“別除權”，即該法未規定：在破產宣告前，對于債務人的財產有質權、抵押權或留置權的債權人對這些財產享有“別除權”而不依破產程序而來行使其權利。為解決目前《企業破產法》有關特定財產優先權的明確性問題，司法解釋可以從以下兩個方面來補充解釋：一是進一步明確哪些特殊債權優于特定財產上的優先權；二是對特定財產的優先受償的具體處理程序做出適當規范。

司法解釋不宜簡單地規定：對破產企業提供的擔保物的清償上破產費用和特別債權優于該物所擔保的債權。否則，既違背了《企業破產法》的本意，也可能導致在實踐操作中將易于執行的擔保物優先用于破產費用、特別債權的清償，從而損害有擔保權的債權人利益。

當破產清算程序中發生擔保物之外的破產財產不足以清償破產費用、共益債權以及第一順序受償的職工債權的情形時，司法解釋應就此類程序的做出特別規范，以防止破產程序中不合理地增大破產費用、共益債權和職工債權，從而導致有擔保財產的債權利益受到損害。針對前述情形，司法解釋一方面可賦予有擔保債權人提出簡化破產程序和節省破產開支的權利；另一方面也可規定適當的約束機制來防止此特殊情形下破產程序中不合理地拖延時間和增加有關費用開支，尤其對于共益債權的增加應有合理的約束機制，比如增加擔保債權人的抗辯機制等，以防止共益債權的不斷增加以致侵蝕有擔保物擔保的債權人利益。

（作者單位：中國工商銀行總行法律部 湖南大學法學院）