金融穩定呼喚五大制度

中央銀行金融穩定之責

90年代后期，各國金融危機頻發，金融穩定引起全球性的廣泛關注，維護金融穩定成為中央銀行的一項主要法定職責。尤其是1997年的東南亞金融危機以后，保障金融體系的總體穩定更是日益成為各國中央銀行的核心職能。在英國，根據《1998年英格蘭銀行法》和英格蘭銀行與財政部、金融服務局的備忘錄，英格蘭銀行負有維護整個金融系統穩定的職責。為此，英格蘭銀行內部新設了金融穩定委員會和金融市場穩定局，明確了英格蘭銀行在維護金融體系整體穩定方面的主要職責，即負責維持貨幣體系的穩定；維持金融體系基礎設施的穩定；負責貨幣穩定；就國內和國際市場中影響金融穩定的跡象提出警告，并就金融部門相關事件對貨幣環境的影響作出評估。歐洲央行作為一個跨國家的中央銀行，也被要求履行維護金融穩定的相應職責，主要是：維護支付清算系統的安全；負責對歐盟各國金融穩定監測的報告（包括年度、季度報告以及資料的更新）進行分析；在經濟金融的許多領域建立協調指導金融穩定和金融監管的機制；負責金融機構流動性管理和金融危機處置。瑞典中央銀行則肩負著價格穩定和金融穩定的雙重職責，金融穩定被定義為整個支付系統的安全有效運行。在美國，根據《聯邦銀行儲備法案》，成立于1913年的美國聯邦儲備銀行肩負著金融穩定和金融監管兩大重任，《1999年金融現代化法案》則更進一步使美聯儲成了能同時監管銀行、證券和保險行業的惟一家聯邦機構。依賴于1997年的新《日本銀行法》之規定，1998年日本銀行還專門成立了金融檢查局，負責對金融機構的監管及與此相關的金融穩定工作。我國在2003年的金融監管體制改革中，賦予了中央銀行維護金融穩定的職責，修改后的《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行負有維護金融穩定的責任。這是我國法律文件中第一次正式提出金融穩定的概念，突出了中央銀行在維護金融穩定中的作用。為此，中國人民銀行總行設立了金融穩定局，之后分行、營業管理部和省會城市中心支行等相繼設立了金融穩定處，2006年上海總部設立了金融穩定部。

金融穩定的制度安排設計

金融穩定既是中國人民銀行的一項重要職能，又是一項全新的工作，涉及諸多方面、環節、單位和部門，沒有統一、固定的模式，沒有現成的經驗可供借鑒。當前，金融穩定工作面臨宏、微觀兩個層面的困難和問題。宏觀層面上存在體制性缺陷，主要問題是《中國人民銀行法》未就央行履行維護金融穩定職能作出應有的制度安排，現行法律雖賦予我國中央銀行維護金融穩定的新職能，但對中國人民銀行維護金融穩定的目標、手段等未作進一步規定。微觀層面上則存在三大難點：其一，在金融風險的判斷上，因微觀主體風險因素不確定，加之缺乏應有的法律手段，金融機構往往不主動如實報送經營情況，基本數據收集困難重重，風險監測未能正常開展，導致金融穩定部門對那些局部風險可能轉化為系統性風險的個案難以準確判斷和把握；其二，在金融風險處置中，一方面因為目前缺乏通暢的市場退出機制，金融機構的自我約束能力較弱；另一方面監管信息共享機制尚未建立，同時因目標和職責的差異，在對現行金融體制及其運行規則存在的缺陷與不足的判斷上，其它監管部門與人民銀行的行動方向未必一致，導致金融穩定部門對于系統性金融風險難于盡早發現、及時化解。其三，在金融穩定評估方面，金融穩定監測評估數據庫尚處在探索建立階段，未形成具有前瞻性、科學性、系統性的金融風險監測指標體系，目前監測內容僅局限于關注個體風險和局部風險，分析、評估和判斷區域金融穩定狀況并開展金融風險預警和控制存在操作困難。

鑒于上述原因，研究建立中國的金融穩定制度，目前要通過修改完善《中國人民銀行法》或制定單行法律法規的方式，盡快研究建立金融穩定監測制度、金融機構市場退出制度、金融穩定評估制度、金融監管協調制度和投資者保護制度。

金融穩定監測制度

實務中，信息不對稱已成為中央銀行維護金融穩定的重要制約因素之一。由于金融產品購買人（存款人、投資者）無法了解金融機構資產質量的真實情況，金融穩定監測未能獲取真實、準確數據及相關情況，已在金融領域留下了不良的后遺癥：其一，難于有效發揮社會監督的作用；其二，倒逼政府和社會共同承擔問題金融機構的道德風險；其三，監管當局無法及時預警、處置金融風險，最后導致危機總爆發。因此，研究建立金融穩定監測制度是防范和化解金融風險，維護金融體系總體穩定的一項重要基礎性工作，建議從人員、經費和工作制度等方面全國統一規范、統一部署。目前可從三個方面研究建立金融穩定監測制度。

監管信息共享制度。目前，應當根據2003年《中國人民銀行法》的規定，盡快研究建立監督管理信息共享機制。建議通過政務信息電子網絡系統的平臺，設立監管信息數據庫，由各人民銀行和監管機構隨時提供設密權共享；或由人民銀行與各監管機構之間通過紙質材料定期交換。

金融統計制度。目前，應當對現行統計制度加以完善，實施大金融統計制度。建議依托中國人民銀行現行統計系統，將銀、證、保各業均納入金融統計范疇，逐步實現銀、證、保各金融機構業務系統與人民銀行統計系統聯機聯網，建立一個統一全國的金融基礎數據時序庫。而金融穩定等職能部門可各開設一個數據接口，真正實現信息共享。

日常監測制度。考慮到金融業潛在的風險僅靠“數字—數字”的監測模式未能及時發現，應當通過多種方式開展經常性監測。建議按照監測對象不同分別建立定點監測機制、當地法人或非法人金融機構監測機制、多方協作機制等制度。同時，收集、匯總通過上述各項監測制度所獲取的原始數據與信息，形成金融穩定監測基礎數據庫，并研究逐步建立中國金融穩定指標數據庫，在此基礎上開展金融穩定評估。對可能存在的重要風險部位和可能影響金融穩定的重大因素發出風險提示，督促有關部門加強管理，積極防范和化解金融風險。

基于上述分析，特提出金融穩定監測制度建議框架如表。

金融穩定評估制度

金融穩定評估是金融穩定監測的必然延伸，也是中央銀行維護金融穩定的一種重要方式。金融穩定部門要研究如何做到當金融業或金融機構出現“亞健康”狀態時就能夠發出預警，并支持、配合有關部門組織采取有效措施加以防范和化解。金融穩定評估應當在金融穩定監測基礎上進行，應當逐步研究建立一套適合我國實際的金融穩定評估指標體系，目前可先從三個方面著手建立。一是宏觀經濟金融層面的指標，如通貨膨脹指標或通貨緊縮狀況指標、反映經濟增長方式及其轉變狀況的指標、社會資金配置方式及其結構變化趨勢的指標、隱性財政赤字金融化狀況的指標、利率和匯率市場化狀況及發展趨勢的指標、經濟和金融全球化的溢出效應指標、金融體系流動性狀況指標等；二是金融業穩定狀況的指標，如金融機構公司治理完善的指標、交叉性金融業務風險狀況的指標、問題金融機構波及面指標、銀證保各業經營風險指標、審慎監管狀況指標等；三是金融生態環境完善指標，如支付結算體系安全指標、社會信用狀況指標、司法環境狀況指標、非法金融活動狀況指標等。

金融機構市場退出制度

20世紀90年代以來，我國已有為數不少的存款類金融機構因經營不善而被宣布關閉或破產。但是，由于我國尚未建立起應有的金融機構市場退出機制，長期以來我國基本上采取清理整頓的方式處置問題金融機構，個別采用接管，對于資不抵債的問題金融機構幾乎都采用關閉、撤銷等行政方式。因此，在處置問題金融機構時，不僅困難重重，而且不能有效防范道德風險，并對金融體系以及社會穩定造成相當程度的損害。對此，我國在構建金融安全網中，應當研究建立及時校正機制，建立金融機構市場退出制度，維護社會金融穩定。金融機構市場退出制度涉及對問題金融機構處置相關的法律制度建設，由于各國國情、管理制度不一，對問題金融機構的界定標準不盡相同。何謂問題機構我國目前尚無明確的法律界定，但從對問題金融機構的處置來看，無外乎救助、接管、合并或收購、關閉、破產等五種方式。目前，我國應當盡快研究制定金融機構救助法、破產法、重組法（含收購、合并等方式），修改補充完善撤銷條例。

金融監管協調制度

1999年11月美國國會通過《金融服務現代化法》，以加強金融機構之間的競爭為出發點，確立了銀行業、證券業與保險業之間互相參股和業務滲透的合法性。以《金融服務現代化法》出臺為標志，金融業的分業經營模式得以突破，金融機構之間聯合與競爭的法律理念得以實現，綜合經營再次成為國際金融業發展的大趨勢。中國金融業的經營模式已經開始與國際趨勢接軌，步入混業經營的發展時期。在此背景下，基于我國目前實施“一行三會”的監管體制，在從“分業經營、分業監管”走向混業經營的過程中，必須進一步明確各監管機構之間的職責分工，減少監管沖突，提高監管效率，研究建立金融監管協調制度勢在必行。

在金融穩定監管協調機制建設方面，實務中少數省（市）已探索建立了相應的金融穩定協調機制，可供選擇形式有：模式一，1+3機制，即人民銀行與銀、證、保三家監管機構聯合組成監管信息交流協作機制；模式二，1+1+3+其他，即以政府為領導，人民銀行與銀、證、保三家監管機構和有關政府部門參加的監管信息共享和金融風險處置協作機制。鑒于金融風險的處置離不開政府的領導和支持，模式二更加符合我國實際。對于中央一級，則可考

慮建立在國務院領導下，人民銀行、財政部門、監管機構為常任成員的金融監管協調制度。

投資者保護制度

我國目前的投資者保護制度包括存款保險制度、證券投資者保護基金和保險保障基金三個主要組成部分。我國處置問題金融機構過程中，在債權處置方式上區分個人債權和機構債權兩種模式、兩種待遇，對個人債權本息全額承擔，對機構債權則予以打折或用剩余資產清償。這種個人債權人的損失由政府兜底全額支付的做法，使得社會公眾未能樹立投資風險意識，最后往往倒逼政府“埋單”。我國在維護金融穩定過程中，強調在對投資者進行保護的同時，應逐步研究建立一個有效的有限賠付機制。這將有利于引導金融活動當事人尤其是個人投資者樹立風險意識，自覺自愿承擔投資風險和抵制非法金融活動，反過來加強對違法違規金融機構和非法金融活動的社會監督。

(作者單位：中國人民銀行福州中心支行)