有效監管框架的調整原則和路徑

銀行監管是世界各國政府重點規制的領域，同時也是頗具政策爭議性的領域。調整傳統的監管框架使之適應銀行業新的市場環境已經成為有效銀行監管的一個關鍵問題。

傳統監管框架的問題和調整原則

經濟金融全球化、市場化的發展趨勢和多種因素已經從根本上改變了金融服務業。金融體系的傳統支柱如金融機構、分配渠道及金融產品都在不斷變化之中。傳統的監管框架已經不能適應這種更具競爭性、更有活力的市場環境，亟待調整。

傳統監管框架不能適應新的環境

傳統的監管框架或者對銀行的經營行為做出直接規定，或者對其進行引導。前者可以稱為“直接監管”(direct regulation)，主要是直接限制銀行的高風險行為，規定商業銀行不得經營投資銀行業務就是典型例子。后者可稱為“間接監管”(indirect regulation)，這種方式不直接對銀行的經營行為做出規定，而是通過增加價格和非價格激勵或者提高銀行從事不良活動的成本來引導銀行做出符合社會利益的選擇，風險為基礎的資本充足管理就是一個例子。

間接監管比直接監管進步，但是，直接監管和間接監管都仍然是高成本的監管方式。特別是在競爭激烈并且快速變化的市場環境中，直接監管的成本非常高昂因而必然被淘汰。相比之下，間接監管更受重視，強調風險為基礎的資本管理等控制工具就能說明這一點。然而，在競爭的環境中，控制工具必須精細并且經常進行校正以防止競爭扭曲，但做到這一點非常困難。為此，Boot，Dezelan和Milbourn(2001)提議監管方式應從間接監管進一步轉向驗證型的監管結構(certification type regulatory structure)，具體是通過對銀行提出驗證要求(certification requirements)，然后通過檢查銀行是否達到要求來實施監管。巴塞爾銀行監管委員會所建議的新資本協議框架及其對銀行內部風險模式的依賴就是驗證型監管要求的一個例子。

有效監管框架的調整坐標

銀行監管框架的調整需要精心設計并且具備相應的條件。特別重要的是，新的監管框架下，應當讓銀行有審慎經營的激勵，即使銀行有內在的、出于自利動機而行為審慎的激勵。監管框架的設計原則可以從銀行業的競爭環境和銀行體系的發展狀況這兩個方向來具體考察。

1.適應銀行業新的競爭環境

良好監管框架設計首先需要考察競爭環境的變化。直接監管和間接監管方式不再適用的最主要原因是競爭的日益激烈和環境的變化，這種變化要求監管重心轉向對銀行機構設置最低標準或要求，其中最基本的是對銀行牌照的要求。這些標準指明了有生存能力的銀行機構應滿足的基本要求。在發現有不符合監管要求的情況時，監管者應能及時采取監管行動。但是，監管者的角色并不僅限于設計和驗證監管要求，還需要有相機行事以監督銀行機構的誠信和生存能力。這就要求更加注重銀行業機構的內部控制和風險管理，更加關切銀行機構對其聲譽是否珍視，這樣才可能緩解對監管的壓力。因而，調整銀行機構的激勵應當成為監管框架設計關心的首要問題，應當更加強調對銀行機構的激勵因素在監管設計中的重要性。銀行監管的發展趨勢是，監管者在充分考慮銀行內部控制和激勵的基礎上，提出監管達標要求，對銀行是否遵循要求進行驗證，并及時采取干預措施。例如，美國的《聯邦存款保險公司改進法》(FDICIA，1991)就規定了對資本不足的銀行迅速采取糾正行動的條款。與FDICIA一樣，歐盟委員會資本充指令也對資本緊急糾正行動給予了重點關注。當然，以驗證為基礎的監管遠比僅僅驗證資本水平關注的問題要多。如對于銀行的內部控制系統，要根據事先制定的標準進行壓力測試來驗證。這種監管具有客觀和非權衡性特性等優點，同時，還為主觀的干預保留了空間。

2.適應銀行體系的發展狀況

對驗證要求和內部控制的依賴預設了一個先決條件，即銀行體系已經得到了良好的發展，包括：產權界定具體、明晰，法律和法規框架定義得當且具有可執行力，很強的信息披露要求，政府具有誠信及高度專業化的人力資源。這些實際上界定了良好監管框架的第二個方面。銀行體系欠發達的國家，管理框架和監督機制尚處于初級階段，銀行和監管機構中受過專門培訓的人員缺乏，支撐合同執行的法律框架不清晰、不完善等等。在此情況下，只能對銀行業實施直接監管和間接監管。在銀行機構聲譽和狀況良好的條件下，銀行監管才可能在銀行體系發達的條件下，沿著直接監管—間接監管—驗證型監管的路徑演化。

我國銀行監管框架調整路徑

上述分析表明，監管框架設計不僅需要視競爭環境而定，還要考慮銀行體系的發展程度。具體就建立和完善我國銀行監管框架而言，應當遵循以下原則：（1）以銀行業監管現有相關法律，特別是《銀行業監督管理法》為基本依據；（2）借鑒國際最佳做法，包括發達市場經濟國家的銀行監管框架和《核心原則》、《新資本協議》所提供的框架；（3）基于對目前經濟全球化、市場化發展趨勢以及銀行監管和銀行經營環境變化的考察；（4）基于對我國銀行體系發展和銀行監管水平現狀和實施有效銀行監管條件約束的考察。

近年來，我國銀行監管目標進一步明確，監管工具不斷完善，但是，我國銀行監管框架尚未明確提出和界定。為此，基于上述原則及對銀行監管流程的分析和監管框架實現機制的考慮，本文建議我國銀行監管建立和完善關于銀行監管目標、監管規則、監管手段、糾正措施和監管治理的制度安排的五要素監管框架。具體如下：

1.監管目標

監管目標即監管的目標定位。監管框架的調整會不可避免地涉及監管目標的權衡問題，如對維護穩定和鼓勵競爭的關注。穩定必須維護，但競爭是市場經濟的基礎，也應當保護。然而，由于穩定和競爭更可能是彼此沖突而非互補的目標，因而使監管者難以權衡，由此使問題更為復雜。競爭過于激烈，的確有損害穩定的一面。限制競爭可以提高銀行的獲利能力，減少倒閉的可能，因而有利于維護穩定，但是，還應當認識到，過多的限制會損害銀行業的市場效率，不利于提高整體服務水平。有調查表明：過度監管首次升至銀行風險第一位，被大多數受訪者認為是全球金融業面臨的最大威脅。基于監管環境變化的未來趨勢，必然要求監管目標從目前注重銀行體系的安全性，到銀行體系的安全性與銀行業的市場效率并重或相機抉擇，再進一步轉向在維護銀行體系穩定性的前提下更加注重市場效率。調整后的銀行監管目標應當是：維護和促進健康而有競爭力的銀行業，盡可能少地受到監管的影響，同時又能成為穩定和支持經濟發展的源動力。

2.監管規則

監管規則即體現監管目標要求的監管法規體系。監管目標的調整必須會影響監管規則體系。既要完善規則加強風險監管，維護銀行體系穩定，又要防止立法偏好和過度監管損害市場效率，關鍵是要根據監管目標定位，建立合理的監管法規框架和確立規范的監管政策制定規程。規則（法規和政策）的內容主要包括準入管理規則和審慎監管經營規則。基于監管目標調整的趨勢，設計監管規則應當引入若干新的標準。如：（1）有限度地依靠監管；（2）更多地引入市場約束，有較好的早期預警系統；（3）銀行間的相互依賴性小；（4）單家銀行倒閉造成的影響低；（5）銀行經營審慎但具有競爭力和創新活力。

3.監管手段

監管目標、監管規則的調整也必須導致監管方式的調整。調整的方向應當是從規制監管向風險監管轉變，從明確規定銀行經營行為的“直接監管”向引導銀行經營行為的“間接監管”轉變，在具備條件時再適時向“驗證型監管”轉變。目前的監管手段主要是準入管理和持續監管，持續監管則主要包括以“現場和非現場監督”為核心的4種銀行監管手段。即：與銀行管理層保持經常性接觸；具備在單一和并表的基礎上收集、審查與分析銀行統計報告及統計報表的手段（即非現場監管）；能夠通過現場檢查或利用外部審計師對監管信息進行核實（現場檢查）；對銀行進行并表監管。上述監管手段，也就是銀行監管者持續對銀行機構是否遵循監管規則進行核實的方法。

4.糾正措施

糾正措施即在核實監管規則未能得以遵循時監管者可以行使的正式監管權力。《核心原則》的第22條明確指出：銀行監管者必須有足夠的權力或手段，以便在銀行未能滿足審慎要求，違反監管規定，或當存款人受到威脅時，能夠及時采取糾正措施。在緊急情況下，這些措施包括撤銷銀行執照或建議撤銷其執照。這就要求，在監管者經核實發現銀行未能遵循監管規則時，必須有足夠的手段通過監管行動予以糾正。我國銀行業監管者采取糾正措施的監管權力主要體現在《銀行業監督管理法》第三十七條。

5.監管治理

監管治理即為上述職能的有效實施而賦予監管機構的法律地位和監管資源，以及監管機構內部的組織架構、決策與運營機制、支持系統等。監管目標、規則、方式、措施的調整必然要求監管治理的改進。如，監管機構法律地位的調整，監管資源的保障（包括高素質的專業人員），監管機構內部組織架構、決策與運作機制的整合，信息與技術支持系統的改進等。其中，監管治理必須解決的一個重要問題是監管者的激勵與約束問題，確保監管者制定監管規則、運用監管手段、采取監管措施等監管活動均能依法、規范、有效。

可以看出，五要素監管框架沒有從監管機構外部宏觀地考察是否建立單一監管機構、是否實行混業經營、監管機構是否受政府部門領導等問題，而是在我國已經確立了金融業分業監管、分業經營、監管機構受國務院領導的既定監管體制下，從銀行監管機構內部微觀地考察監管目標、監管規則、監管手段、糾正措施和監管治理等銀行監管的關鍵要素對監管有效性的影響。這一監管框架的內在邏輯是：國家通過法律確定監管目標，監管者根據監管目標需要制定相應的監管規則，為了保證監管規則得以遵循，監管者必須用有效的監管手段管理銀行業市場并能發現有問題的銀行業金融機構，對于銀行業金融機構不合規、不審慎的活動或行為，監管者必須有權采取監管措施予以糾正。而銀行監管規則的制定是否科學合理，監管手段的運用是否規范有效，監管權力的行使是否依法合規，關鍵在于監管治理是否良好。

(作者單位：中國銀監會)