國家檔案館館藏建設中的“親民”戰略

楊立人

國家檔案館作為公共檔案館應為公眾服務,這是由其公共性質所決定的,近年來,國家檔案館的“親民”戰略也正是從這一基本觀點出發而提出的,它要求國家檔案館拉近與民眾的距離,最大限度地為廣大民眾服務?但是提起國家檔案館的“親民”戰略,人們往往只停留在國家檔案館向社會開放利用的問題上,例如,縮短檔案的進館時間以便提前向社會開放,簡化利用檔案的手續等,而忽略了館藏建設對“親民”戰略實施的重要影響?為此,中國人民大學的馮惠玲教授認為,國家檔案館的“親民”戰略應從思想觀念?館藏建設?檔案服務三個方面采取措施①?只靠優化檔案服務工作,而不注重館藏建設,則“親民”戰略的目標同樣難以實現?

自改革開放以來,我國檔案工作的思想觀念發生了很大的變化,檔案提供利用的范圍和方法也分別有了擴大和進步,這種變化在不斷完善的檔案法律法規中已有所體現?例如,1996年修正的《檔案法》第5條明確規定,檔案工作要“便于社會各方面的利用”;第19條規定:“檔案館應當定期公布開放檔案的目錄,并為檔案的利用創造條件,簡化手續,提供方便”?經過近20年的努力,國家檔案館的大門已經敞開,為民眾利用現有的館藏資源提供了便利,但至今為止民眾對國家檔案館檔案的利用情況仍不理想,有些學者甚至用“門可羅雀”來形容利用者稀少的現狀,利用目的也多以機關企事業單位的公務活動和編史修志等學術研究為主,普通百姓因私人事務前來利用的則少而又少?探究其原因可以發現,國家檔案館的館藏資源以黨政機關檔案為主,同時也收集一部分國有企業事業單位的檔案,而民眾所關心的直接反映他們生活的檔案甚少,這種館藏結構不足以激發民眾的利用熱情?因而要提高民眾對國家檔案館的利用率,實現“親民”戰略的宏偉目標,必須在加強館藏建設?完善館藏結構方面下大工夫?

一?館藏建設的指導思想

要順應檔案工作形勢的發展

(一)以黨政機關檔案為主要收集對象的指導思想是在建國初期特定的歷史背景下逐漸形成的

1955年1月17日中共中央批準的《中國共產黨中央和省(市)級機關文書處理工作和檔案工作暫行條例》規定:“檔案工作的基本原則,是集中統一地管理機關檔案,維護檔案的完整與安全,便利機關工作;反對分散保存?”并指出:“這一暫行條例的原則,對國家和軍事機關也是基本適應的?”1956年4月16日,國務院頒布的《關于加強國家檔案工作的決定》指出:“檔案工作的基本原則是集中統一地管理機關檔案,維護檔案的完整與安全,便于國家各項工作的利用?”1959年1月7日中共中央發出的《關于統一管理黨?政檔案工作的通知》指出:“在檔案工作統一管理之后,各級檔案管理機構既是黨的機構,又是政府機構”?從這些規定可以看出,建國初期檔案工作服務的主要對象是黨和政府工作,國家檔案館主要是黨和政府的服務機構,而不是公共性機構?在這種方針政策指導下,國家檔案館的收集工作形成了以黨和政府檔案為主要收集對象的指導思想?這種指導思想的形成在建國初期具有一定的歷史必然性:

1?強調檔案工作的政治性,必然將黨政檔案列為國家檔案館的收集重點?建國初期,國內的階級矛盾突出,政治運動頻繁,黨和國家工作重心集中在政治斗爭方面,在這種背景下,檔案工作難免被定性為政治性的工作,主要為黨和國家的政治工作服務?由于黨政機關工作政治性較強,其形成的檔案與政治活動聯系較為密切,20世紀五?六十年代全國范圍內修建的國家檔案館以黨政機關檔案為收集重點也就在情理之中?

2?館藏能力的限制,國家檔案館不可能將各種成分的檔案接收進館?我國國家檔案館大規模建設是從20世紀50年代后半期開始的,在短短的數年時間內建設成了由中央和地方各級國家檔案館組成的檔案館網絡體系?但由于大多數檔案館的庫房容量小,館藏能力較為有限,不可能將各種成分的檔案接收進館,因而只能優先接收黨政機關檔案及部分國有企業事業單位形成的檔案,許多企業事業單位的檔案?基層單位的檔案和反映百姓生活的檔案則是檔案館所無力顧及的?

正是由于建國初期這種特定的歷史條件使得國家檔案館選擇了重點收集黨政機關檔案的指導思想,這種指導思想長期以來對檔案收集工作起著主導作用,并以法規的形式規定下來?

(二)以黨政機關檔案為主要收集對象的法規的制定和實施

1986年2月7日國家檔案局頒布的《各級國家檔案館收集檔案范圍的規定》開宗明義地指出:制定本規定是“為了完好地保存和有效地利用黨和國家的檔案財富,把檔案館真正建設成為永久保管檔案的基地,黨和國家各項工作利用和研究檔案資料的中心”?根據這個宗旨,該《規定》將“中共委員會?顧問委員會?紀律檢查委員會?人民代表大會及其常設機構?人民法院?人民檢察院?人民政府?人民政協?工會?共青團?婦聯等機構及其工作部門和直屬的臨時性單位形成的檔案”列為收集的重點?而對“一般工廠?普通中小學?商店以及村民委員會等職能?性質?任務相同的單位,可選收其中若干有代表性的單位形成的檔案及其余單位在某一歷史時期?某一事件中形成的具有重大影響或重要憑證作用的檔案”?該《規定》明顯地表現出對黨政機關檔案和基層企業事業單位檔案在收集上重視程度的區別?而且在實際接收工作中,許多國家檔案館囿于館藏能力的限制,未將接收范圍內的國有企業和事業單位的檔案接收進館?有些國有企業和事業單位因自己成立了企業事業單位檔案館而未將檔案向國家檔案館移交,或推遲向國家檔案館移交,或縮小向國家檔案館移交檔案的范圍?

無論是檔案法規的規定偏向于收集黨政機關檔案,還是檔案館實際收集工作中注重黨政機關檔案的收集,在檔案館收藏能力有限的情況下,對黨政機關檔案的收集起到了優先保證的作用,這在特定的歷史背景下具有一定的合理性,但如果長期不變地遵循這一做法而不擴大檔案的接收范圍,必然抑制了企業事業單位檔案?基層單位檔案和直接反映民眾生活檔案的進館,這一做法與國家檔案館的公共性不相符合?隨著國家檔案館建設的發展,館藏能力的提高,接收該部分檔案進館將逐漸成為可能?

(三)國家檔案館公共性質的明確,要求館藏建設指導思想應有所調整,以順應新形勢下檔案工作發展的需要

1987年制定《檔案法》時,有關部門和專家已經意識到檔案事業是一項公共的事業,而不僅僅是黨和國家的一項事業,因而將檔案工作原則從“便于黨和國家各項工作利用”修改為“便于社會各方面的利用”,1996年修正后的《檔案法》再次肯定了這一原則?這一原則的改變無疑是我國檔案事業發展史上的一個里程碑,它將檔案事業由黨和國家的事業變成一項公眾的事業,將國家檔案館由黨和政府的機構轉變為公共性質的檔案館?這就要求國家檔案館承擔起廣泛收集管理民眾需求的檔案并向社會開放的任務,除了重點收集黨政機關檔案,還要廣泛收集企業事業單位檔案?基層單位的檔案,以及反映老百姓生活的檔案,這樣才能從實際意義上滿足社會各方面的利用需求?但實際上,自1987年《檔案法》頒布至今,我國國家檔案館的檔案收集范圍未有新的規定,檔案收集仍然按照傳統的辦法進行,即重黨政領導機關的檔案而輕基層單位檔案和直接反映廣大民眾生活的檔案,這種做法顯然與國家檔案館的公共性不相符合?因此,國家檔案館應轉變館藏建設的指導思想,不但要重視黨政機關檔案的收集,也不能忽視企業事業單位社會組織檔案?基層單位檔案和反映民眾生活檔案的收集?

二?國家檔案館在以組織機構為單位進行

收集和管理的同時,還應建立起以人

為線索的檔案信息收集和管理體制

(一)組織全宗占館藏檔案的絕大部分,個人檔案較為不足

國家檔案館對檔案實體的收集是以全宗為單位,收集工作的指導思想之一是要保持全宗和全宗群的完整?在我國,絕大多數的全宗屬于組織全宗,即以組織機構為立檔單位組成的全宗,建立組織全宗的目的是要反映組織機構的基本職能和歷史面貌?只有人物全宗是以著名人物或著名家庭為立檔單位,主要反映著名人物(或家庭)的歷史活動,但人物全宗在全宗群體中只占很少的一部分?絕大部分的公民難以在國家檔案館中查詢到直接反映自己生活的檔案,一個普通公民如果需要查詢與自己相關的檔案,往往需要奔波于不同的部門和機構之間,而不是在國家檔案館?例如,一個普通公民要查詢出生檔案要到出生所在醫院的檔案室?查詢學籍檔案要到就讀學校的檔案室?查詢工作檔案要到所在工作單位的檔案室?查詢婚姻狀況要到本轄區民政部門的檔案室?查詢民族狀況要到本轄區民族宗教部門的檔案室?查詢房產檔案要到房管局檔案室(館),國家檔案館一般不收藏這方面的資料,而主要收集國家黨政機關和部分國有企業事業單位在工作活動中形成的檔案,即組織全宗?顯然,這種館藏成分不能直接?充分地反映民眾生活,因而不能引起廣大民眾的利用熱情,這與歐美國家的狀況形成了鮮明的對比?

(二)應善于借鑒歐美國家館藏建設的經驗

我國檔案學者朱榮基在考察了美國?加拿大?英國?意大利等歐美若干國家檔案館后,深有體會地指出,“有關人生?家世?家庭?家族的檔案以及個人學歷和履歷?業績和財產?城市歷史的人物與事件?地方歷史風貌和土著(原居民)歷史?人間重大事件(如世界戰爭及對本國的影響后果)等方面的檔案,都將是人類長久需求查詢和研究利用的史料資源,這些類型的檔案應成為檔案館的重要組成部分”?朱榮基先生把上述類型檔案簡稱為“人本?人文檔案”,這些檔案在歐美各國都是社會所普遍關心和利用者經常查詢的?例如,加拿大國家檔案館每年的固定利用者約有8000-10000人,而40%-50%的利用者是查閱家譜檔案的;美國費城市檔案館的家譜檔案在百年之后仍是利用者經常查詢的“熱門史料”②?

這些“人本?人文”檔案信息看似簡單,而實際內容是極其豐富的?例如,美國費城市檔案館僅家譜檔案信息就包括:1?出生記錄?包括:嬰兒的姓名?性別?種族?出生日期和地點?出生號碼?父親全名和母親婚前名字?父親職業和母親婚前職業?父母親出生地及年齡?作為記載人的醫生或助產士的姓名和地址?2?去世記錄?包括:死者的姓名和年齡?死亡日期和原因?醫生的姓名?有的還包括死者的婚姻狀況和種族?出生日期?地點和職業?埋葬日期及公墓名稱?死者雙親姓名及出生地點?3?婚姻記錄?包括:結婚日期?新娘新郎的姓名?年齡和種族?居住和出生地的地址?牧師的姓名和地址?婚禮儀式的教派?4?歸化記錄?這是外國人加入該國國籍的項目,內容包括:原籍地點?申請時的年齡?擔保人姓名?入境口岸和年份及其他一些信息?5?契約記錄?特別是有關房地產的區分及在家庭成員之間的轉售,或者某項房地產的處理?6?姓名住址冊?依照字母順序編制的姓名?住址和職業?窺一斑而觀全豹,由此可以看出美國費城市檔案館對“人本?人文”檔案信息在收集上的重視程度?

事實上,歐美各國國家檔案館都很重視“人本?人文”檔案信息的收集和利用工作,例如英國公共檔案館已有近160年的歷史了,其館藏排架長度達163000米,每天的檔案利用者達300—400人次,平均每人次查閱7—8頁?鑒于查閱個人檔案的人數較多,該檔案館專門設立了該館惟一的咨詢機構——“家庭檔案中心”,以便于公眾對個人檔案的利用,這說明英國公共檔案館對家庭檔案信息的重視并擁有豐富的家庭檔案信息資源?

(三)今后應建立既以組織機構為單位又以個人檔案信息為線索的雙元的檔案信息收集和管理體制

各級國家檔案館在普遍接收組織全宗的同時,還要廣泛收集轄區內普通百姓的檔案信息資料,使普通百姓在國家檔案館內能查詢到直接反映個人活動的檔案材料?這種個人檔案材料既可以是檔案原件,也可以是復制件;既可以是一次文獻,也可以是摘要性的二次文獻,也可以是經過加工整理的三次文獻?目前,我國國家檔案館都在開發各種檔案信息資源,其中不乏以人為線索的檔案專題資料,如某某省黃埔軍校同學錄?某某籍海外企業家名錄等檔案專題資料,但這種檔案專題資料普及面不夠廣,只涉及到少數人群體,不涉及一般的公民,信息綜合性也不夠,它只涉及與該選題相關的資料,而沒有把一個人的綜合信息囊括在內?

誠然,組織全宗中的人事檔案是以立檔單位的干部職工為線索的,但這些檔案主要反映當事人在工作中的“德?勤?能?績”,作為對當事人工作考核的依據,其內容以每年填寫的各類考核表?鑒定表居多,內容空洞重復,有實際查考價值的材料不多,而且出于保密和工作查考的需要,這些檔案往往被保留在當事人工作單位,如有調動也是“檔隨人走”,保存在現有的用人單位,當事人退休以后,其檔案一直保存在最后的用人單位,而并未向國家檔案館移交?

此外,尚有許許多多普通百姓的檔案因歸私人所有而不屬于國家檔案館收集范圍之列,這也是造成國家檔案館“人本?人文檔案”來源不足的重要原因之一,今后還應想方設法,從私人手中征購有社會利用價值的檔案材料?

三?加強農村檔案的收集是國家檔案館館藏

建設中親民戰略實施的重要組成部分

中央級國家檔案館?省級國家檔案館?設區的市級國家檔案館和城市轄區檔案館多位于市區,主要收集各級國家機關?國有企業事業單位及其他社會組織和團體的檔案,提供利用的對象也主要集中在城市,包括城市各級國家機關?國有企業事業單位及其他社會組織和市民?然而,我國是一個農業大國,“農村鄉鎮有45171個,村委會92.8萬個”③,農村人口占全國人口的80%?改革開放以來,我國農村人口的文化水平和綜合素質有了明顯的提高,農業現代化生產的需要和對科學文化學習的熱情,促使他們對信息資源利用需求和對科學文化事業參與的欲望不斷地提高?中共中央?國務院也多次提倡要科教興農,解決好“三農”問題,改善農業生產的條件,提高農民生產的積極性,改變農村貧窮落后的面貌?為此,國家檔案館應該將農村檔案信息資源納入公共檔案信息資源的收集和管理范圍,“親民”戰略的實施也應把農村人口考慮在內?

(一)國家檔案館應該把鄉鎮機構甚至村委會的檔案納入收集范圍

1?農村檔案工作取得了可喜的成績,但農村尚有許許多多的檔案未納入國家檔案館的接收范圍?1996年修正的《檔案法》第6條規定:“鄉?民族鄉?鎮人民政府應當指定人員負責保管本機關的檔案,并對所屬單位的檔案工作實行監督和指導”?“目前,全國百分之七十以上的鄉鎮建立了檔案室,指定了專職或兼職人員負責保管鄉鎮機關的檔案”;“一些有條件的鄉鎮已經建立了檔案館”;“不少地方開展了村級建檔工作”?“一些地方開展了農業科技檔案四級網絡建設?如廣西壯族自治區開展的農業科技檔案四級網絡建設活動,使自治區?地?縣384個農?牧?水產局全部建立了綜合檔案室?鄉級農技站?畜牧獸醫站等2287個單位都置有檔案專柜”?鄉鎮企業檔案工作也取得了可喜的進展,“一些企業在廠辦公室設立了綜合檔案室,檔案工作條件逐步改善?一些集團公司設立了獨立的綜合檔案室或企業檔案館?一些集團化大型鄉鎮企業,建立了二級管理三級網絡檔案工作管理模式”④?但是,由于這些檔案大多沒有列入國家檔案館的檔案信息管理系統,形成廣大農民共享的公共信息資源,因而不能滿足廣大農民生產和生活的利用需求?

2?縣級國家檔案館應更多地承擔起接收農村檔案的重任?縣級檔案館地處農村,主要負責收集本縣機關?國有企業事業單位的檔案,此外,1986年國家檔案局頒布的《各級國家檔案館收集檔案范圍的規定》第3條規定:“縣級檔案館同時接收鄉?鎮黨委和政府及其工作部門形成的檔案”,但沒有把鄉?鎮企業事業單位形成的檔案列入收集的范圍,村級單位形成的檔案以及“人本?人文檔案”更沒有列入國家檔案館收集的范圍?而實際上,農村檔案數量是非常可觀的?“據初步統計,目前,全國鄉鎮機關檔案部門共保存有檔案資料2000多萬冊,村級檔案部門共保存有檔案資料5000多萬冊,鄉鎮企業檔案部門保存的檔案資料也不少?農村各類檔案資料已超過一億卷冊”⑤,“約占全國檔案資料總量的三分之一”⑥?若能將該部分檔案中有價值部分收集到縣檔案館,必將極大地豐富館藏資源,滿足農民生活和農業生產的利用需求?

(二)縣級檔案館還應該廣泛接收反映農民生活的“人本?人文檔案”

縣級檔案館除了收集本轄區范圍內黨政機關?企業事業單位檔案外,還應該利用地處農村的地理優勢,廣泛收集農民普遍關心的與農民?農業密切相關的檔案材料,這樣既能豐富縣級檔案館的館藏資源,又能滿足農民在生產?生活方面的利用需求?如,財務收支?宅基地審批?集體經濟項目承包?農業稅費的征收或減免?電費電價?鄉村干部選舉過程和結果?先進人物獎勵表彰?村干部功績過失?治安案件處罰依據及處理情況?征兵?優撫?安置?勘界?區劃?地名?社團?救災救濟?社會福利?養老保險?婚姻?計劃生育等工作的檔案?對這些與農民生產?生活息息相關的檔案資料的收集,必將引起廣大農民的利用熱情,提高廣大農民對縣檔案館的利用率?

隨著國力的增強,人民生活的改善,現代化農業生產水平的提高,也可以考慮建立鄉鎮級的公共檔案館,收集的內容可更貼近農民的生產生活,例如,可在征得農民同意的情況下收集族譜檔案?當然任何進步都不是一蹴而就的,由于農村經濟相對落后?農民檔案意識淡薄?檔案工作基礎薄弱,農村檔案收集工作親民戰略的實施任重而道遠?

綜述全文可以看出,國家檔案館的親民戰略不應只滿足于將現有的館藏資源向社會開放利用,國家檔案館應調整館藏建設的指導思想,廣泛收集反映包括農民在內的廣大民眾生活的“人本?人文檔案”,完善館藏資源結構,這樣才能更大地促進國家檔案館親民戰略的實施?當然,檔案收集工作中親民戰略的實施并不意味著國家檔案館可以忽視對黨政領導機關檔案的收集,黨政機關檔案仍是我國檔案信息資源中非常重要的組成部分?

注 釋:

①馮惠玲:《論檔案館的“親民”戰略》,《檔案學研究》2005年第1期?

②朱榮基:《哪些檔案具有長久利用價值》,《中國檔案》1998年11期?

③李寶庫:《在全國農業和農村檔案工作會議上的講話》(1997年11月27日)?

④⑤劉國能:《貫徹黨的十五大精神,加強農業和農村檔案工作,為農業?農村和農民服務》(1997年11月25日在全國農業和農村檔案工作會議上的講話)?

⑥郭樹銀:《在全國農業和農村檔案工作會議上的講話》(1997年11月25日)?

作者單位:福建師范大學社會歷史學院