對學校施行國庫集中支付制度的理性認識

　　【摘要】本文闡述了在學校施行國庫集中支付付制度存在的問題及其產生的負面效應，并提出了學校施行國庫集中支付制度的幾點建議。
　　
　　一、目前學校施行國庫集中支付付制度存在的問題
　　
　　（一）與學校辦學自主權不一致
　　《中國教育改革和發展綱要》明確提出“政府要轉變職能，對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理。”以及“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確學校的權利和義務，使學校真正成為辦學的法人實體。要在招生、專業調整、機構設置、干部任免、經費使用、職稱評定、工資分配和國際合作交流等方面，分別不同情況，進一步擴大學校的辦學自主權。學校要善于行使自己的權力，承擔應負的責任，建立起主動適應經濟建設和社會需要的自我發展、自我約束的運行機制。”雖然國庫集中支付付堅持了不改變預算單位資金使用權、不改變預算執行主體和不改變會計核算主體的“三不變”原則，政府部門也順理成章由間接管理轉為直接管理，但是學校將失去對大部分資金的直接使用權，也減少了學校可支配的利息收入，與學校辦學自主權不一致。
　　
　　（二）歸還借款的問題
　　《財政國庫管理制度改革試點方案》中規定：財政支出總體上分為購買性支出和轉移支出。在此基礎上根據支付管理需要，具體分為：工資支出、購買支出、零星支出、轉移支出。其中工資支出、購買支出和零星支出屬于購買性支出，轉移支出屬于轉移性支出。按照不同的支付主體，按照不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人或用款單位賬戶；財政授權支付是預算單位根據財政授權，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。學校借入款項是學校因借貸行為而形成的負債，最后大部分需要由學校的預算外資金歸還，但是試點方案中卻沒有明確用預算外資金歸還貸款的處理。
　　
　　（三）歸還墊資的問題
　　由于體制的原因，項目支出計劃下達比較晚，致使預算、用款額度下達也相對遲緩，而學校由于連續性、工期等原因，在額度未到的情況下，會運用其他資金墊支項目支出。但是實行國庫集中支付后，不允許從零余額賬戶歸還墊資。
　　
　　（四）向后勤集團、實習工廠、校醫院等二級核算單位轉賬問題
　　零余額賬戶可以辦理轉賬、提取現金等結算業務，可以向本單位按賬戶管理規定保留的相應賬戶劃撥工會經費、住房公積金及提租補貼等；但不得違反規定向本單位其他賬戶、所屬下級單位賬戶劃撥資金。也就是說，就從零余額賬戶中向學校后勤部門、校醫院等二級核算單位劃轉資金和撥款方式不被允許，但是學校一些二級核算單位已經建立起自負盈虧、自我發展、有償服務收費的機制，已經與學校形成了實際上的甲、乙方關系，在這種機制
　　下，不允許向二級核算單位劃撥資金會影響學校的正常運轉。
　　
　　二、學校實施國庫集中支付制度所產生的負面影響
　　
　　（一）不利于學校自我發展能力的形成
　　１.學校的財務資金不僅是維持學校正常運行的基本保障，也是促進學校發展的物質基礎，將屬于學校的辦學經費納入國庫集中支付，既不符合《教育法》關于學校辦學自主權力的規定，同時也影響了學校運行與發展。
　　２.影響銀行與社會資金對學校的投資，降低了學校的籌資能力。由于學校財務具有收入的集中性與支出分散性的特點，每年產生的周期性資金沉淀是銀行資本與社會資本十分看好學校投資市場的重要原因。將學校的財務資金納入國庫集中支付，學校將失去短期資金沉淀的優勢，并被剝奪了作為法人主體選擇銀行的權力，從而削弱了學校與銀行合作的基礎，在影響銀行既得利益的同時，也影響銀行對學校的服務與進一步的投資。同時，將學校的基本運行經費——財政撥款與學費收入均納入國庫集中管理，學校財務將出現無“貨幣資金”的形態，必將改變學校的資產負債結構，從而影響學校財務信息等級的評定，導致學校融資能力的降低。
　　
　　（二）不利于政府管理角色與管理職能的轉變
　　我國原有的教育管理體制突出表現為國家集中計劃、政府直接管理兩個特點。將學校的財務資金納入國庫集中支付，實際是政府通過部門預算的編制與執行，履行了學校財務部門的“資金結算”功能，從而間接地控制了學校的“事權”。通過控制學校的經費運行過程實施對學校具體事務的管理，更加突出了政府對學校事務直接管理的特點，也容易導致政府對學校具體事務管理得過細，從而按照行政部門的管理模式把學校辦成政府的附屬機構。這樣，政府將在同一個職位上充當雙重身份的角色，一方面，政府必須從社會公眾利益的角度，關注教育事業的發展以及教育公平與效率等問題；另一方面，政府又要站在不同學校的角度，批準學校各項具體工作計劃并控制支出計劃的執行過程，從而陷入了繁雜的具體事務之中，不利于政府從整體上實施對教育事業的管理，也不利于理順國家、社會與學校三者之間的關系，實現政府管理職能的轉變。
　　
　　三、加強學校施行國庫集中支付制度的建議
　　
　　（一）修訂相關的法律法規及管理辦法
　　實行國庫集中支付制度后，將原來建立在分散收支基礎上的相關的法律法規應進行修訂或重新制定。學校會計制度必須增設“零余額賬戶用款額度”，用于核算學校在財政授權支付額度內辦理的授權支付業務。本科目的借方，登記收到財政部門下達的授權支付用款額度和因特殊原因退回該賬戶的額度資金；本科目的貸方，登記授權支付的支出數；本科目的余額在借方，反映學校未使用的授權支付額度。增設“零余額賬戶用款額度”科目以后，原資產類“銀行存款”科目核算內容改變為單位自籌資金收入、以前年度結余、上級撥付的補助資金和各項往來款項等。對于年終結余的零余額賬戶用款額度結余，應允許跨年度使用。
　　
　　（二）解決國庫集中支付制度技術上的問題
　　對于學校存在的技術上的問題，有關部門應深入調研，解決零余額賬戶歸還貸款、墊資、向二級核算單位轉賬和向學校其他賬戶劃撥專用基金的問題。
　　
　　（三）將建設單位會計主體與學校會計主體合并
　　有必要取消基本建設投資核算主體，將其并入學校會計主體，在現行學校會計制度的基礎上適當增加基本建設核算科目。在目前建設單位會計主體尚未并入學校會計主體以前，可以考慮暫時在銀行增設一個零余額賬戶。
　　
　　（四）加強業務培訓
　　因為國庫集中支付制度是一個新生事物，要求學校會計人員具有一定的現代財政經濟管理知識，對宏觀經濟、財政政策、金融管理、信息系統和財務、會計等方面都要有深刻地理解。因此應對其加強業務學習培訓，以利于國庫集中支付制度順利推進。